II SA/Wa 1500/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Maria Werpachowska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H.M. z dnia 5 października 2004r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zaznaczył, że tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. H.M. na przestrzeni 52 lat życia udowodniła ponad 19-letni staż ubezpieczeniowy. Prezes ZUS wskazał na przerwę w zatrudnieniu w latach 1970-1983, która to przerwa była spowodowana urlopem wychowawczym, uwzględnianym przy ustalaniu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w wymiarze 1/3, gdyż okres ten jest okresem nieskładkowym. Od daty zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych w marcu 1999r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w sierpniu 2004r., czyli przez 5 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. W tym czasie skarżąca była zdolna do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa ZUS, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak, w ocenie organu, nie jest kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia. W dniu 13 grudnia 2004r. H.M. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane zostały niemożnością podjęcia pracy, co wynika z wysokiego bezrobocia w regionie, a ponadto jej niezdolność do pracy winna być datowana znacznie wcześniej. Lekarz rodzinny dopuścił się wobec niej zaniedbań w sztuce lekarskiej, co uniemożliwiło jej złożenie wniosku o rentę wcześniej, "tj. do 5-ciu lat od ustania okresu składkowego". Zaniedbania zatem nie wynikają z jej winy i powinny zostać uwzględnione przez organ, stanowiąc podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jednocześnie zwróciła uwagę, że Prezes ZUS błędnie ustalił jej staż ubezpieczeniowy, albowiem w okresie od 15 maja 1974r. do 15 sierpnia 1974r. skarżąca pracowała w [...] w charakterze kierownika przedszkola, natomiast w okresie od 15 sierpnia 1975r. do 15 stycznia 1976r. była zatrudniona w [...] w O. Oddział K. Toteż okres składkowy i nieskładkowy w jej przypadku przekracza 20 lat. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2004r.. W uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację, jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zwrócił uwagę, że kwestionowane okresy zatrudnienia nie mogą zostać uwzględnione, gdyż na zaświadczeniu o pracy w [...] brak jest imiennej pieczątki osoby je sporządzającej, zaś w świadectwie pracy wystawionym przez [...] w O. Oddział K. widnieje błędna data urodzenia skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.M. wskazała, że zgodnie z opinią biegłych onkologów, jej całkowita niezdolność do pracy powstała znacznie wcześniej niż wynika to z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Nowotwór rozwinął się w 2002r.. Jej stan zdrowia nie rokuje poprawy. Zwróciła uwagę, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje osobom, które "nabyły niezdolność w okresie do pięciu lat od ustania okresu składkowego". Prezes ZUS nie wziął pod uwagę ustaleń sądu powszechnego, łamiąc tym samym konstytucyjne zasady i prawa obywatelskie. Organ oparł się na błędnych, zdaniem skarżącej, ustaleniach lekarza orzecznika ZUS, który stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji istnieje od sierpnia 2004r.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zasadzenie, według norm przepisanych, kosztów postępowania oraz o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze: przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny (osoba, która nie legitymuje się żadnym okresem ubezpieczenia, nie może ubiegać się o świadczenia emerytalno - rentowe w zwykłym trybie i tym bardziej w drodze wyjątku). Po drugie: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie: ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte: osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 20-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku kobiet), zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres (dotyczy również 18-miesięcznego okresu), który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest to, że H.M. podlegała ubezpieczeniu społecznemu i jest całkowicie niezdolna do pracy, jak również to, że nie ma ona niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na jej trudną sytuację materialną. Istota sporu wymaga jednak rozważenia przesłanki "szczególnych okoliczności". Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Zatem niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001r., II SA 3191/00, LEX nr 53 784). H.M. na przestrzeni 52 lat życia udokumentowała łączny okres ubezpieczenia wynoszący niewiele ponad 19 lat. Gdyby dokumenty przedstawione przez skarżącą nie były wadliwe i gdyby Prezes ZUS uwzględnił okresy zatrudnienia od 15 maja 1974r. do 15 sierpnia 1974r. i od 15 sierpnia 1975r. do 15 stycznia 1976r., to zwiększony w ten sposób staż ubezpieczeniowy wynosiłby niewiele ponad 20 lat, co z kolei niweczyłoby jedynie warunek, że całkowita niezdolność do pracy ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. W okresie 34-letniej aktywności zawodowej (okres od 1970r. do 2004r.) skarżąca posiada przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne, które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, trwająca ponad 5 lat, stanowiła decydujący powód odmowy. H.M. na skutek tej przerwy nie wypracowała wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Toteż w aspekcie szczególnych okoliczności Prezes ZUS ocenił zarówno brakujący okres w wymaganym ustawą 5-letnim okresie ubezpieczenia, jak i 18-miesięczny okres. W ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji skarżąca posiada staż ubezpieczeniowy wynoszący 4 lata, 6 miesięcy i 16 dni (na wymagane 5 lat), natomiast całkowita niezdolność do pracy powstała po upływie 5 lat, 5 miesięcy i 6 dni (zamiast wymaganych 18 miesięcy). Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2004r. wynika, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji skarżącej datowana jest od sierpnia 2004r.. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że dla celów rentowych miarodajnym jest tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskich (art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Sąd nie neguje tego, że choroba skarżącej mogła rozwinąć się wcześniej. Jednakże początek choroby nie oznacza tu całkowitej niezdolności do pracy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że Prezes ZUS nie jest organem uprawnionym do oceny prawidłowości postawionej diagnozy lekarskiej, toteż nie może badać ustaleń medycznych pod kątem zasad sztuki lekarskiej. Zatem skoro przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji skarżąca była zdolna do pracy (brak jest bowiem z tego okresu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy), to uprawnionym jest wniosek, iż mogła wypracować wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował wielokrotnie, że brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku może być uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust.1 ustawy. Jednakże, co warto podkreślić, samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia organowi dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiających za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie tych dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżąca takich dowodów nie przedstawiła. Prezes ZUS zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie posiada bowiem wymaganego 5-letniego stażu ubezpieczeniowego, niezdolność do pracy powstała po upływie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia, a warunków tych nie usuwają żadne szczególne okoliczności. W takim stanie sprawy zarzuty postawione w skardze należało uznać za nieuzasadnione. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie zarówno wiek skarżącej, jej staż ubezpieczeniowy, jak i trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.