II SA/Wa 1502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. D. (ur. [...] lutego 1957 r.) z dnia 18 kwietnia 2016 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 56 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 26 lat 8 miesięcy i 15 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 1 rok 1 miesiąc i 20 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 2002 – 2003, 2004 – 2007 i 2007 – 2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. dopiero od dnia [...] sierpnia 2013 r. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że w okresie poprzedzającym chorobę pomimo licznych starań, nie zdołał znaleźć zatrudnienia w oparciu o stałą umowę i podejmował się prac dorywczych, a aktualnie choruje, jest po operacji jelita grubego i stan jego zdrowia się pogarsza. Z kolei żona przebywa na świadczeniu przedemerytalnym i jej zasiłek wynosi ok. 900 zł, a zatem jego sytuacja materialna jest bardzo trudna. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że podejmowanie prac dorywczych bez ubezpieczenia nie może być uznane za szczególną okoliczność, podobnie jak pozostawanie bez zatrudnienia w czasie posiadania statusu bezrobotnego. Wskazał ponadto, że skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym lub rentowym w okresach od 24 stycznia 2002 r. do17 grudnia 2003 r., od 1 kwietnia 2004 r. do 31 maja 2007 r. i od 22 grudnia 2007 r. do 15 sierpnia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. D. stwierdził, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku i załączył dokumentację dotyczącą stanu jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2017 r., skarżący załączył dalszą dokumentację lekarską. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają wszak cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić wystąpienie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom, a mianowicie wydając zaskarżoną decyzję oparł się na braku szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły uzyskanie renty w trybie zwykłym, całkowicie pomijając fakt długiego stażu pracy skarżącego, tj. 26 lat 8 miesięcy i 15 dni, uznając go najwyraźniej za niemający znaczenia, wobec niespełnienia przez wnioskodawcę właśnie przesłanki szczególnych okoliczności. Organ podkreślił jedynie, że skarżący w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 1 rok 1 miesiąc i 20 dni tych okresów i w okresach od 24 stycznia 2002 r. do17 grudnia 2003 r., od 1 kwietnia 2004 r. do 31 maja 2007 r. i od 22 grudnia 2007 r. do 15 sierpnia 2012 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. dopiero od dnia [...]sierpnia 2013 r. i zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia w powyższych okresach, z czego organ wywodzi brak szczególnych okoliczności. Badanie spełnienia wymienionej przesłanki organ jednoznacznie łączy zatem, co wynika z całości akt postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji, z treścią art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat – jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat (art. 58 ust. 1 pkt 5), a okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy; do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej (art. 58 ust. 2). W ocenie organu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest zatem od posiadania przez wnioskodawcę, w ciągu ostatniego dziesięciolecia, udowodnionego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodne z treścią art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, renta z tytułu niezdolności do pracy (przyznawana na zasadach ogólnych) przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) jest niezdolny do pracy; 2) ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy; 3) niezdolność do pracy powstała w okresach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 6, 7 i 9, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11-12, 13 lit. a, pkt 14 lit. a i pkt 15-17 oraz art. 7 pkt 1-3, 5 lit. a, pkt 6 i 12, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Stosownie zaś do treści art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy. W sprawie bezsporne jest, że na przestrzeni 56 lat życia skarżący udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 26 lat 8 miesięcy i 15 dni. Tak długi staż pracy nie pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia, pomimo niepełnego opłacania składek przez okres 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05 (OSNP 2006/19-20/305) jednoznacznie stwierdził – usuwając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie we wskazanym zakresie – że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że stanowisko to, chociaż wyrażone w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, znajduje zastosowanie również w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego (całkowita niezdolność do pracy). Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że "koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy w ślad za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Zatem rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany jest dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku