II SA/Wa 1504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o uznaniu M. L. za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2014 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji ([...] maja 2014 r.) jest krótsza niż 365 dni, lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. M. L. odwołała się od decyzji orzekającej o uznaniu za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Podniosła, iż w dniu rejestracji nie była w posiadaniu zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek w okresie roku – do kwietnia 2014 r., kiedy to przebywała na urlopie macierzyńskim, a potem rodzicielskim. Do odwołania dołączyła zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] w dniu [...] maja 2014 r., wyjaśniając, że w dniu rejestracji nie była w jego posiadaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 lit. a i d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni m.in. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wskazał, że M. L. w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy [...] nie udokumentowała okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego co najmniej 365 dni, na przestrzeni 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Z uwagi na powyższe stwierdzil, iż Prezydent [...] prawidłowo orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku i nie naruszył przepisów obowiązującego prawa. Odnosząc się do załączonego do odwołania zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach z dnia [...] maja 2014 r. wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...], Wojewoda [...] wskazał, że na podstawie powyższego zaświadczenia strona udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 364 dni. Jednakże okres ten strona udokumentowała po upływie 7 dni od dnia rejestracji, tj. dopiero w dniu złożenia odwołania, w związku z czym Wojewoda [...] nie mógł brać pod uwagę powyższego dokumentu w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda wskazał, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji. Podał, że przedstawiony dokument może zostać uwzględniony w przypadku postępowania przeprowadzonego w przedmiocie udokumentowania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 7 dni od dnia rejestracji. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 cytowanej ustawy w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji m.in.: dowód osobisty albo inny dokument tożsamości, świadectwa ukończenia szkoły, dyplomy lub inne dokumenty potwierdzające kwalifikacje lub zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. To zatem na osobie bezrobotnej ciąży obowiązek przedłożenia w Urzędzie Pracy wszelkich potrzebnych dokumentów, które mają wpływ na uprawnienia przysługujące danej osobie w związku z rejestracją w urzędzie pracy, w tym na ustalenie, czy rejestrującej się osobie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Organy administracji publicznej zaś, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji gdy osoba bezrobotna nie udokumentuje okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych wynoszącego co najmniej 365 dni, starosta - prezydent miasta jest zobowiązany podjąć decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Ustawodawca nie pozostawił tu organowi w żadnej mierze swobody, czy uznania. Powoływany przez stronę argument dotyczący trudnej sytuacji życiowej, czy materialnej, nie może stanowić podstawy do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych stała się przedmiotem skargi M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 2014 r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy i otrzymała status osoby bezrobotnej. W tym dniu była osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku, ponieważ okres uprawniający do otrzymania tego świadczenia wynosił ponad 365 dni. Nie była jednak w posiadaniu odpowiedniego dokumentu, co, jak została poinformowana, nie miało stanowić żadnego problemu, jeśli te dokumenty doniesie. Podniosła, że nikt nie poinformował jej o konieczności złożenia dokumentów w terminie siedmiu dni. Wskazała, że w Urzędzie Pracy przedstawiła swoją trudną sytuację, wskazała, iż nie miała innej możliwości rozwiązania umowy o pracę, jak na drodze sądowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.). Stosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z treści art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wywieźć można, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, o ile udokumentuje okresy uprawniające do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Organ, stosownie do art. 9 k.p.a. powinien pouczyć o tym osobę rejestrującą się w Urzędzie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ dopełnił tego obowiązku w stosunku do M. L.. Powyższe stanowi naruszenie zarówno art. 9, jak i art. 8 k.p.a. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie ustawy. Powiatowy Urząd Pracy może sporządzać kserokopie oraz dokonywać zeskanowania dokumentów, o których mowa w ust. 1 i 2, w zakresie niezbędnym do ustalenia statusu i uprawnień. W świetle rozporządzenia dokumenty te są niezbędne do ustalenia zarówno statusu, jak i uprawnień rejestrowanych osób. Z akt sprawy wynika, że w dniu rejestracji skarżąca przedłożyła w Urzędzie Pracy umowę o pracę zawartą w dniu [...] grudnia 2012 r. pomiędzy N Sp. z o.o. a M.L. na czas nieokreślony. Umowa określa warunki zatrudnienia, w tym wymiar czasu pracy i wysokość wynagrodzenia brutto miesięcznie. Termin rozpoczęcia pracy określono na dzień [...] grudnia 2012 r. M. L. w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy [...] złożyła również kserokopię pozwu do Sądu Rejonowego [...] w [...] o uznanie, że stosunek pracy pomiędzy M. L. a N. Sp. z o.o. został rozwiązany z winy pracodawcy w dniu [...] kwietnia 2014 r. i wniosła o wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego świadectwo pracy. Okoliczności tych organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji w toku postępowania obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie – stosownie do art. 80 k.p.a. – na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane podstawowe zasady postępowania obowiązują w pełni tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy. W sprawie jest bezsporne, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji skarżąca nie posiadała pełnej dokumentacji potwierdzającej spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Strona nie dysponowała bowiem świadectwem pracy. Tym niemniej, M. L. przedkładając umowę o pracę i kserokopię pozwu do sądu powszechnego jednoznacznie wskazała przyczynę, dla której nie może przedłożyć świadectwa pracy. Brak właściwej dokumentacji nie był wynikiem zaniedbań strony. Nadto, M. L. wykazała, że podjęła działania w celu uzyskania dokumentacji w zakresie niezbędnym do ustalenia prawa do zasiłku. Prezydent [...] choć dysponował informacją, że strona przed pobieraniem zasiłku macierzyńskiego pozostawała w stosunku zatrudnienia na umowę o pracę na czas nieokreślony ze spółką N. Sp. z o.o. od dnia [...] grudnia 2012 r. z określonym w tej umowie wynagrodzeniem i miał świadomość – w świetle dokumentów złożonych przez stronę – że doręczenie świadectwa pracy w terminie 7 dni od dnia zarejestrowania, nie jest możliwe, nie podjął żadnych działań mających na celu załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. W okolicznościach sprawy, obowiązkiem organu było wystąpienie z urzędu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy w okresie poprzedzającym pobieranie zasiłku macierzyńskiego, odprowadzane były z tytułu zatrudnienia M. L. (zatrudnienia, z którego osiągano co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę) składki na Fundusz Pracy. Organ I instancji oceniając, czy strona nabyła prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej poprzestał na ustaleniach dotyczących okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego od dnia [...] kwietnia 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r., stwierdzając w konsekwencji, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. Organ odwoławczy stwierdził zaś jedynie, że M. L. udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 364 dni. Wojewoda [...] nie dostrzegł, że strona nie ma możliwości przedłożenia świadectwa pracy, nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpozpatrzenia organowi I instancji, choć istniały do tego podstawy. Z tych względów, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę przyznania prawa do zasiłku, Prezydent [...] zwróci się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia, czy w okresie poprzedzającym pobieranie zasiłku macierzyńskiego, odprowadzane były z tytułu zatrudnienia M. L. (zatrudnienia, z którego osiągano co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę) składki na Fundusz Pracy. Po dokonaniu pełnych ustaleń stanu faktycznego, organ w sposób wszechstronny rozpatrzy cały materiał dowodowy i podejmie rozstrzygnięcie na podstawie jego całokształtu, z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.