II SA/Wa 1504/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr[...], Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: Prezes UODO lub organ), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 - dalej: u.o.d.o.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku G. N. i A. N. o pomoc w odzyskaniu dokumentów od Wojewody L. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. G. N. i A. N. zwrócili się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o zajęcie stanowiska i pomoc w odzyskaniu należących do nich dokumentów od Urzędu Wojewody L., ponieważ ich zdaniem dokumenty te są wykorzystywane przeciwko nim z naruszeniem u.o.d.o., zaś Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli Wojewody L. odmówił zwrotu tych dokumentów. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku, wskazując, że dotyczy on dokumentów, a nie bezpośrednio danych osobowych. Wyjaśnił, iż Prezes UODO, zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami, jest organem właściwym do kontroli zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami RODO, natomiast nie jest uprawniony do wydania nakazu wydania dokumentów, zawierających m.in. dane osobowe. Uzasadniając wskazał, że podstawą właściwego zrozumienia zakresu kompetencji i zadań organu właściwego w sprawie ochrony danych osobowych, którym jest Prezes UODO, są przyjęte przez prawodawcę unijnego w RODO (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 2016 Nr 119) definicje "danych osobowych" oraz "przetwarzania danych". Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 RODO, dane osobowe są to "wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (osobie, której dane dotyczą)". Natomiast pod pojęciem "przetwarzania" należy rozumieć "operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie" (art. 4 pkt 2 RODO). Do przysługujących Prezesowi UODO uprawnień naprawczych należy m.in. nakazanie administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia (art. 58 ust. 2 pkt. c). Prawa osoby, której dane dotyczą zostały określone przede wszystkim w Rozdziale III RODO. Wśród nich są m.in. prawo do przejrzystej komunikacji z administratorem danych (art. 12), prawo do informacji, o których mowa w art. 13 i 14 RODO, prawo dostępu do danych (art. 15), do ich sprostowania (art. 16), usunięcia (w tym "prawo do bycia zapominanym") (art. 17), do ograniczenia ich przetwarzania (art. 18), do wniesienia sprzeciwu wobec ich przetwarzania (art. 21), prawo przeniesienia danych (art. 20). W związku z tym Prezes UODO jest upoważniony do wydania decyzji administracyjnej, nakazującej m.in. usunięcie danych osobowych i to wyłącznie w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów RODO, czy u.o.d.o. w procesie przetwarzania tych danych. Organ stwierdził, że żaden przepis RODO ani u.o.d.o. nie uprawnia Prezesa UODO do wydawania nakazów udostępnienia dokumentów. Wskazane akty normatywne nie zawierają również przepisów mogących stanowić dla osoby, której dane dotyczą, podstawę do żądania od administratora danych wydania dokumentów, w których występują jej dane osobowe. Prezes UODO uprawniony jest do dokonywania oceny legalności dysponowania danymi osobowymi - nie zaś nośnikami, na których dane te zostały utrwalone (np. dokumentami). Prezes UODO, stosownie do przyznanych mu kompetencji, nie może podejmować czynności dotyczących postępowań prowadzonych przez inne organy, na podstawie właściwych przepisów prawa. Dotyczy to także badania, czy wypowiadania się, w przedmiocie legalności (prawidłowości) sposobu prowadzenia postępowania przez sąd, w tym w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 2 marca 2001 r. sygn. akt II SA 401/00 NSA stwierdził, że: "Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, (...), nie jest organem kontrolującym ani nadzorującym prawidłowość stosowania prawa materialnego i procesowego w sprawach należących do właściwości innych organów, służb czy sądów, których orzeczenia podlegają ocenom w toku instancji, czy w inny sposób określony odpowiednimi procedurami". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. zakwestionował postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie art. 58 ust 2 pkt c RODO w zw. z art. 18 ust. 1 pkt c RODO, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przekonania, że Prezes UODO nie jest władny wydać decyzji nakazującej zwrot dokumentów skarżącemu. Jego zdaniem, Prezes UODO na podstawie wskazanych przepisów rozporządzenia, jest władny nakazać organowi ograniczenie przetwarzania wskazanych danych osobowych, a co za tym idzie wydanie dokumentów, ponieważ są one potrzebne osobie, której dotyczą, tj. skarżącemu. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 2 pkt c w zw. z art. 18 ust 1 pkt c RODO, administrator ma obowiązek ograniczyć przetwarzanie danych osobowych, jeżeli administrator nie potrzebuje już danych osobowych do celów przetwarzania, ale są one potrzebne osobie, której dane dotyczą, do ustalenia, dochodzenia lub obrony roszczeń. Skarżący uważa, że w jego sprawie taka sytuacja występuje. Administrator, czyli Urząd Wojewódzki w L. posiada dane osobowe w postaci dokumentów, które zostały przypadkowo pozostawione w urzędzie. Administrator nie potrzebuje tych dokumentów, nie musi wiec ich przetwarzać, a są one potrzebne osobie, której dane dotyczą, tj. skarżącemu. Zdaniem skarżącego, zwrot "a są one potrzebne osobie, której dane dotyczą" bezpośrednio wskazuje, iż osoba ta ma prawo żądać, poza ograniczeniem przetwarzania danych, również wydania tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż nie posiada kompetencji do rozpatrywania skarg w sprawie żądania od administratora danych wydania dokumentów zawierających dane osobowe. Podniósł, że w trybie przewidzianym w przepisach o ochronie danych osobowych można skutecznie dochodzić od administratora wyłącznie określonych działań, dotyczących danych osobowych, co nie jest tożsame z żądaniem np. wydania dokumentów zawierających te dane. Argumentując, organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 825/05 oraz z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1310/14. Podkreślił, że powoływany przez skarżącego art. 18 ust. 1 pkt c RODO odnosi się wyłącznie do danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć krajowych organów administracji publicznej z prawem europejskim (prawem Unii Europejskiej), rozumianym, jako całokształt dorobku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa europejskiego, interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., Prezes UODO prawidłowo zastosował przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781), gdyż organ nie posiada uprawnień do rozpatrywania sprawy w zakresie wydania (zwrotu) wnioskodawcy dokumentów przez Wojewodę L. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach, którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przy czym przez inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął, że nie jest możliwie wszczęcie postępowania w zakresie nakazania wydania dokumentów, które G. N. i A. N. przedstawili wcześniej Wojewodzie L. Prezes UODO, w celu realizacji swoich kompetencji w zakresie ochrony danych osobowych, został wyposażony w uprawnienia z art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 2016 Nr 119) , dalej RODO, które można podzielić na: 1. uprawnienia prowadzenia kontroli, 2. uprawnienia naprawcze i do nakładania kar, 3. uprawnienia do udzielania zezwoleń i doradcze, 4. uprawnienia do zgłaszania naruszeń RODO do sądów, w szczególności w przypadku skarg osób fizycznych, oraz uczestniczenia w postępowaniach. W ramach uprawnień naprawczych, organowi nadzorczemu przysługuje nakazanie administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy RODO. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ jednak nie był uprawniony do podjęcia działań naprawczych w zakresie żądania strony skarżącej w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt c RODO, ponieważ przepis ten nie stanowi dla osoby, której dane dotyczą, podstawy do występowania do administratora danych o wydanie dokumentów, zawierających dane osobowe, lecz prawo żądania ograniczenia ich przetwarzania w przypadku, gdy administrator nie potrzebuje już danych osobowych do celów przetwarzania, ale są one potrzebne osobie, której dane dotyczą, do ustalenia, dochodzenia lub obrony roszczeń. W sytuacji określonej w art. 18 ust. 1 pkt c RODO chodzi o osiągnięcie przez osobę, której dane dotyczą, skutku w postaci przetwarzania danych przez administratora sprowadzonego jedynie do czynności przechowywania danych. Inne operacje przetwarzania danych są wykluczone (za wyjątkami wskazanymi w art. 18 ust. 2 RODO). Takie rozumienie przepisu 18 ust. 1 pkt c RODO potwierdza brzmienie art. 18 ust. 2 RODO, który stanowi, że w przypadku, gdy doszło do skorzystania z prawa do ograniczenia przetwarzania, zgodnie z dyspozycją, konkretne dane osobowe można przetwarzać, z wyjątkiem przechowywania, wyłącznie: 1. za zgodą osoby, której dane dotyczą, lub 2. w celu ustalenia, dochodzenia lub obrony roszczeń lub 3. w celu ochrony praw innej osoby fizycznej lub prawnej lub z uwagi na ważne względy interesu publicznego UE lub państwa członkowskiego. Tak więc RODO, przewidując - w art. 18 ust. 1 lit. c - dla osoby, której dane dotyczą, prawo żądania od administratora ograniczenia ich przetwarzania, odnosi je wyłącznie do danych osobowych, a nie do dokumentów, które je zawierają. W tej sytuacji, z uwagi na brak uprawnień Prezesa UODO do rozpatrywania sprawy, dotyczącej wydania dokumentów zawierających dane osobowe, zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.