II SA/Wa 1508/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej oddala skargę M. K. w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpił do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie: 1. pełnej listy kandydatów biorących udział w naborze na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze zastępcy dyrektora Biura Marketingu Miasta [...]; 2. protokołu/protokołów odzwierciedlających przebieg rekrutacji; 3. innych dokumentów dotyczących naboru, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] stycznia 2019 r. wnioskodawcy udostępniono skany stosownych dokumentów (listę kandydatów, protokół z przeprowadzonego naboru, wniosek o wszczęcie naboru, test wiedzy, ogłoszenie o naborze, powołanie komisji, arkusze ocen kandydatów). Przekazane dokumenty zostały zanonimizowane w zakresie imion i nazwisk kandydatów, którzy nie zostali wskazani do zatrudnienia w wyniku naboru. M. K. w dniu [...] stycznia 2019 r. złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia pełnej listy kandydatów zawierających imiona i nazwiska poszczególnych kandydatów, którzy zgłosili się do udziału w naborze na stanowisko zastępcy dyrektora Biura Marketingu Miasta [...] oraz którzy uczestniczyli w naborze. Prezydent [...] , działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 K.p.a., w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyżej określonym zakresie. M. K. od powyżej określonej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie, w którym stwierdził, że: 1. imię i nazwisko kandydatów stanowi informacje publiczną; 2. przepisy prawa ochrony danych osobowych pozwalają na udostępnienie danych osobowych bez zgody kandydata; 3. nawet jeśliby rozważyć stosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to: a) kandydaci na stanowisko publiczne zrezygnowali z prywatności w zakresie swego imienia i nazwiska, dążyli bowiem do tego aby objąć posadę publiczną, b) organ nie rozważył z jakich powodów dla których w niniejszej sprawie uzasadniony był wyjątek od zasady i danie prymatu interesowi prywatnemu nad publicznym, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądowym taki prymat należało dać interesowi publicznemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. działając w oparciu o art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 127 § 2 K.p.a, po rozpoznaniu odwołania M. K. reprezentowanego przez radcę prawnego, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 20119 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia pełnej listy kandydatów, którzy zgłosili się do udziału oraz którzy uczestniczyli w naborze na stanowisko zastępcy dyrektora Biura Marketingu Miasta [...] (nr [...]) zawierającej imiona i nazwiska poszczególnych kandydatów. Organ odwoławczy przytaczając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i organ ma ustawowy obowiązek jej udostępnienia, dokonując anonimizacji danych. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że udostępnienie imion i nazwisk osób, które zgłosiły się do udziału w konkursie na stanowisko zastępcy dyrektora Biura Marketingu Miasta [...] naruszy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowi informacje publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w naborze. Oznacza to, że informacje te powinny być udostępniane na wniosek osób zainteresowanych. Fakt, że dana informacja zalicza się do informacji publicznej nie oznacza jednak, że organ będzie zobowiązany do jej udostępnienia. W niniejszej sprawie istotą sporu jest to, czy dane osobowe kandydatów podlegają ochronie, czy też nie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że ochrona danych osobowych nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Poza sporem pozostaje fakt, że kandydaci na stanowisko urzędnicze nie pełnią żadnej funkcji publicznej, bowiem nie mają wpływu na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławczy w W. uznało, że stanowisko przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia i udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a tej ustawy, poprzez błędna interpretację polegającą na przyjęciu, iż ujawnienie danych osobowych (osób niepełniących funkcji publicznych), które stanowią informację publiczną jest automatycznie wyłączone przez ten przepis; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a tej ustawy, poprzez błędne zastosowanie polegające na utożsamianiu prywatności osoby fizycznej z jej danymi osobowymi; 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, jakoby prywatność, tj. imię i nazwisko kandydata na stanowisko publiczne miała prymat przed interesem publicznym jakim jest prawo do informacji o organach państwowych. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zostały również naruszone przepisy postępowania, tj. ar. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku ustalenia, czy kandydaci zrezygnowali z tego, aby ich imię i nazwisko nie zostało ujawnione. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania w terminie 14 dni decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, CBOSA). Rozpoznając merytorycznie niniejszą skargę, której zasadności nie można uznać, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Istota sporu w niniejszej sprowadza się zatem do ustalenia, czy Prezydent [...] był upoważniony do podania danych osobowych osób fizycznych (imię i nazwisko), które zgłosiły się udziału oraz które uczestniczyły w naborze na stanowisko zastępcy dyrektora Biura Marketingu Miasta[...] . W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Bezspornym jest, że Prezydenta [...] należy zaliczyć do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie wyżej powoływanej ustawy. Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli bowiem informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego funkcjonowaniem, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawo do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interesu publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA). W przypadku kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące m. in. dostęp do dokumentów, w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk. W art. 47 ustawy zasadniczej zapewnia się natomiast ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że imię i nazwisko mieścić się może zarówno w zakresie żądania informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego. Z tego powodu prawodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. K (...) publ. OTK-A (...)/30). Należy podzielić poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa w myśl których, przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może nastąpić tylko na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd przychyla się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1854/11 dostępny w internetowej CBOSA). W tym miejscu zauważyć należy, że choć wnioskowana informacja nie mogła być udostępniona z uwagi na fakt, że w ocenie Sądu dotyczyła osób prywatnych nie pełniących funkcji publicznych, to jednak wskazać należy, że informacja taka mogłaby, stosownie do treści art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępniona w pełnym zakresie, a więc z podaniem imion i nazwisk osób biorących udział w realizacji programu, wówczas, gdy osoby te wyraźnie oświadczyłyby, że rezygnują z przysługującego im prawa do prywatności i zgadzają się na ujawnienie swoich danych. Zauważyć także należy, że prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżący wnioskował do organu o wystąpienie do osób, które zgłosiły się do udziału w konkursie i które uczestniczyły w naborze o wyrażenie przez nie zgody na udostępnienie ich danych osobowych. Jest to o tyle istotne, gdyż tylko ich zgoda pozwalałaby organowi na ich udostępnienie skarżącemu. W ocenie Sądu obowiązek taki nie ciążył na organie, a w szczególności nie wynikał z przepisów prawa. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpatrzony i zawarte w nim żądanie zostało załatwione pozytywnie z wyłączeniem danych osobowych osób, które zgłosiły się oraz uczestniczyły w naborze. Dane te zostały zanominizowane. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze skład orzekający uznał je za niezasadne. Podkreślić przy tym należy, że skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuty związane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego zawierają nieprawidłowe oznaczenia. Sąd nie może domniemywać jaki przepis został naruszony. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie stosownie do art. 151 p.p.s.a.