II SA/Wa 1511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Andrzej Góraj Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę - Okręgowy Inspektor Pracy w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o nałożeniu na "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15000 zł. W uzasadnieniu podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] i [...] lipca,[...] sierpnia oraz [...] września 2013 r. w "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kontroli, inspektor pracy wydał w dniu [...] września 2013 r. nakaz nr [...] o charakterze płatniczym, zawierającym 16 decyzji w sprawie wypłacenia pracownikom wynagrodzeń za pracę, wynagrodzeń za czas niezdolności do pracy wskutek choroby, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz z odpraw pieniężnych, na łączną kwotę 1874 199,00 zł. Decyzje te podlegały natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404), a kontrolowany pracodawca nie wniósł odwołania od przedmiotowego nakazu. Kolejna kontrola przeprowadzona w Spółce w dniach [...] i [...] stycznia 2014 r. wykazała, iż pracodawca nie wykonał decyzji od nr 1 do nr 16 w/w nakazu, co zostało uwidocznione w protokole kontroli podpisanym przez pracodawcą bez zastrzeżeń [...] do nr [...] nakazu, inspektor pracy skierował do pracodawcy w dniu [...] stycznia 2014 r. upomnienie nr [...] doręczone pracodawcy w dniu jest [...] stycznia 2014 r., wzywające do niezwłocznego wykonania decyzji od nr [...] do nr [...] przedmiotowego nakazu, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono, że pracodawca nadal nie wykonał w pełni decyzji nakazu z dnia [...] września 2013 r., a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu. Z objętej decyzjami nakazu pierwotnej kwoty 1874199,00 zł brutto łącznie, na dzień kontroli do wypłaty pozostała nadal kwota 1792600,00 zł brutto. Ponadto otrzymano informację o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie świadczeń pracowniczych 5 pracowników objętych egzekucyjnymi decyzjami, jednak w przedmiotowych sprawach nie zapadły jeszcze prawomocne wyroki. Wobec niewykonania obowiązków określonych w decyzji nakazu, a następnie upomnieniu w, organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] maja 2014 r. tytuł wykonawczy zobowiązujący "E." Sp. z o.o. do bezzwłocznego wykonania obowiązku w nim określonego, oraz wydał w tym samym dniu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w W., który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazał, że wszystkie obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, określone w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, można podzielić na dwie grupy: obowiązki o charakterze pieniężnym (zwane przez ustawodawcę także należnościami) oraz obowiązki o charakterze niepieniężnym. Obowiązki o charakterze pieniężnym ustawodawca wymienił w art. 2 § 1 pkt 1 - 9. Analizując treść przepisów, do których stosowania odsyła ustawodawca, można dojść do wniosku, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu komentowanej ustawy są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi. Obszerną grupę obowiązków będących przedmiotem administracyjnego postępowania egzekucyjnego stanowią obowiązki o charakterze niepieniężnym, wymienione w art. 2 § 1 pkt 10 i 11, co do zasady będące obowiązkami administracyjnymi. Obowiązki o charakterze niepieniężnym, o których mowa w art. 2 komentowanej ustawy to wszelkie obowiązki niemające charakteru pieniężnego, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa albo zostały ustalone na ich podstawie, w związku z realizacją zadań administracji publicznej - mogące polegać albo na działaniu innym niż uiszczenie kwoty pieniężnej organowi, albo na znoszeniu, albo zaniechaniu czynności określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, bądź na ich podstawie. O tym, że obowiązek ma charakter niepieniężny, świadczy rodzaj zachowania, do jakiego zobligowany zostaje podmiot prawa. Jeżeli jest on zobowiązany do zapłaty kwoty pieniężnej na rzecz któregokolwiek podmiotu sprawującego zadania ustawowe z zakresu administracji publicznej, obowiązek ma charakter pieniężny. We wszystkich innych przypadkach, obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa, ustanowione aktem organu administracji publicznej (decyzją administracyjną lub postanowieniem) albo powstałe w związku z wykonywaniem administracji publicznej w innych formach prawnych, mają charakter niepieniężny (nawet wówczas, gdy ich wykonanie polega na świadczeniu pieniężnym, ale na rzecz innego podmiotu niż zobowiązanego do pobrania takiej kwoty w ramach wykonywania administracji publicznej). W rozumieniu przepisów komentowanej ustawy charakteru obowiązku pieniężnego nie będą miały obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej na rzecz osoby prywatnej, chociażby wynikały z decyzji lub postanowień administracyjnych lub innych aktów o charakterze publicznoprawnym. Jeden z takich obowiązków został nawet wymieniony wprost w art. 2 § 1 pkt 11 - (obowiązek wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładany w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy). W przypadku nałożenia takiego obowiązku w trybie administracyjnym należy oczywiście stosować do adresata nakazu przepisy komentowanej ustawy, które dotyczą egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do obowiązków o charakterze niepieniężnym należą zatem między innymi decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej. Zakres przedmiotowy egzekucji organów Państwowej Inspekcji Pracy obejmuje więc wyłącznie obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazów i decyzji z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, warunków pracy oraz wypłaty wynagrodzeń za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom. Zaliczenie wynagrodzeń i świadczeń za pracę do kategorii świadczeń niepieniężnych w rozumieniu ustawy o egzekucji administracyjnej wynika stąd, że zobowiązania te nie mają charakteru publicznoprawnego. Obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy kwalifikowane są jako obowiązki o charakterze niepieniężnym. Z kolei art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, j. t.) przewiduje stosowanie grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 119 § 2 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., uchylenie tytułu egzekucyjnego, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, iż w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny wskazano, że E. nie wykonała nakazu o charakterze płatniczym z dnia [...] września 2013 r., natomiast w sentencji postanowienia o nałożeniu grzywny powołano się na art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis ma zastosowanie do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z obszernego uzasadnienia wynika, że Spółka nie wykonała wypłat konkretnych kwot pieniężnych na rzecz pracowników, a więc zobowiązana była do ściśle określonych świadczeń pieniężnych. Zatem w zaistniałym stanie faktycznym nie ma zastosowania wskazany wyżej przepis art. 119 ust. 1, w oparciu, o który na Spółkę została nałożona grzywna, gdyż przepis ten dotyczy egzekwowania świadczeń niepieniężnych. Argumenty przytoczone w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r., nie znajdują odzwierciedlenia w powołanej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem w powołanym przez organ w przepisie art. 2 § 1 pkt 11 ustawa nie rozstrzyga, czy obowiązek ma charakter pieniężny czy niepieniężny. Świadczenie wyrażone w pieniądzu, w konkretnej kwocie, zawsze pozostanie świadczeniem pieniężnym, bez względu na fakt jego spełnienia do podmiotu publicznoprawnego lub też osoby fizycznej. Spółka wskazała ponadto, iż nie jest prawdą, aby nakaz [...] września 2013 r. nie został wykonany w całości, bowiem w odniesieniu do 2 pracowników, co do których zapadły prawomocne orzeczenia, roszczenia zgodnie z wyrokiem Sądu zostały w całości zaspokojone. Fakt zalegania z wypłatą wynagrodzeń przez skarżącą nie wynika ze złej woli pracodawcy, lecz z jego kondycji finansowej, a więc przyczyny obiektywnej. Nałożenie grzywny nie jest zatem niecelowe, gdyż nie doprowadzi do wykazania obowiązku płatniczego, lecz obróci się przeciwko pracownikom, ponieważ pracodawca miast zaspokoić ich roszczenia, musi zapłacić grzywnę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga w oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zgodnie, z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania ale w obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei w myśl art. 120 w § 1 w w/w ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie do przepisu art. 121 § 1 i § 2 omawianej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie). Z zastrzeżeniem § 5 (nie ma on zastosowanie w niniejszej sprawie) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Wreszcie według przepisu art. 122 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie określone wykonanie zastępcze ( § 2). Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny, nie kwestionuje go skarżąca E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako "Spółka". Inspektor pracy wydał w dniu [...] września 2013 r. nakaz z rygorem natychmiastowej wykonalności zawierający decyzje w sprawie wypłacenia wymienionym w nim pracownikom, wynagrodzeń za pracę i innych należności wynikających ze stosunku pracy. Wobec niewykonania obowiązków określonych w decyzjach przedmiotowego nakazu, inspektor pracy skierował do Spółki w dniu [...] stycznia 2014 r. upomnienie, które również nie spowodowało wykonania obowiązków w nim określonych. W tej sytuacji zostało wszczęte przez ten organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu [...] maja 2014 r. tytułu wykonawczego w innych a następnie wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wbrew argumentacji Spółki, organ prawidłowo powołał podstawą prawną w/w postanowienia, tj. art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż Spółka nie wykonała obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu czynności wypłaty wskazanym pracownikom określonych w tej decyzjach jak nakazu wynagrodzeń i innych należności wynikających ze stosunku pracy. Sąd w całości podziela stanowisko organu, że obowiązki o charakterze pieniężnym ustawodawca wymienił w art. 2 § 1 pkt 1 - 9. Analizując treść przepisów, do których stosowania odsyła ustawodawca, można dojść do wniosku, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu komentowanej ustawy są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi. Obszerną grupę obowiązków będących przedmiotem administracyjnego postępowania egzekucyjnego stanowią obowiązki o charakterze niepieniężnym, wymienione w art. 2 § 1 pkt 10 i 11, co do zasady będące obowiązkami administracyjnymi. Obowiązki o charakterze niepieniężnym, o których mowa w art. 2 komentowanej ustawy to wszelkie obowiązki niemające charakteru pieniężnego, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa albo zostały ustalone na ich podstawie, w związku z realizacją zadań administracji publicznej - mogące polegać albo na działaniu innym niż uiszczenie kwoty pieniężnej organowi, albo na znoszeniu, albo zaniechaniu czynności określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, bądź na ich podstawie. O tym, że obowiązek ma charakter niepieniężny, świadczy rodzaj zachowania, do jakiego zobligowany zostaje podmiot prawa. Jeżeli jest on zobowiązany do zapłaty kwoty pieniężnej na rzecz któregokolwiek podmiotu sprawującego zadania ustawowe z zakresu administracji publicznej, obowiązek ma charakter pieniężny. We wszystkich innych przypadkach, obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa, ustanowione aktem organu administracji publicznej (decyzją administracyjną lub postanowieniem) albo powstałe w związku z wykonywaniem administracji publicznej w innych formach prawnych, mają charakter niepieniężny (nawet wówczas, gdy ich wykonanie polega na świadczeniu pieniężnym, ale na rzecz innego podmiotu niż zobowiązanego do pobrania takiej kwoty w ramach wykonywania administracji publicznej). W rozumieniu przepisów komentowanej ustawy charakteru obowiązku pieniężnego nie będą miały obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej na rzecz osoby prywatnej, chociażby wynikały z decyzji lub postanowień administracyjnych lub innych aktów o charakterze publicznoprawnym. Jeden z takich obowiązków został nawet wymieniony wprost w art. 2 § 1 pkt 11 - (obowiązek wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładany w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy). W przypadku nałożenia takiego obowiązku w trybie administracyjnym należy oczywiście stosować do adresata nakazu przepisy komentowanej ustawy, które dotyczą egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do obowiązków o charakterze niepieniężnym należą zatem między innymi decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej. Zakres przedmiotowy egzekucji organów Państwowej Inspekcji Pracy obejmuje więc wyłącznie obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazów i decyzji z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, warunków pracy oraz wypłaty wynagrodzeń za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom. Zaliczenie wynagrodzeń i świadczeń za pracę do kategorii świadczeń niepieniężnych w rozumieniu ustawy o egzekucji administracyjnej wynika stąd, że zobowiązania te nie mają charakteru publicznoprawnego. Ponadto ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organów wziął pod uwagę zarówno okres, za jaki pracownikom nie wypłacano należnych im wynagrodzeń i innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku pracy, jak i wysokość niewypłaconych należności. Uwzględnił zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności oraz zastosował odpowiednio przepis art. 107 § 3 Kpa. Jednocześnie wymierzona grzywna mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ulega też wątpliwości, by z treści art. 121 można było wywieźć obowiązek uzasadnienia samej grzywny, jak też jej w wysokości, możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy mieć bowiem na względzie, że może się on uwolnić od obowiązku uiszczenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym. Trzeba też zauważyć, że organ nie naruszył zasady stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego, mając na względzie listę środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 b ustawy). Wreszcie poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie utrzymuje w mocy postanowienie inspektora pracy, spełniające wymogi nałożone przepisem art. 122 wymienionej ustawy. Z tych wszystkim względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.