II SA/Wa 1515/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę w całości – Skarżący Z. R. w dniu 27 września 2013 r. został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w W. do Ośrodka Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego [...] Sp. z o.o. celem odbycia szkolenia pt. "[...]" w okresie od 1 października 2013 r. do 28 października 2013 r. W związku z powyższym, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], przyznał skarżącemu prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia 1 października 2013 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie tj. maksymalnie 120% podstawowej wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na fakt, że skarżący Z. R. w dniu 28 października 2013 r. zakończył szkolenie, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utracie przez wymienionego prawa do stypendium z dniem [...] października 2013 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, sprecyzowanego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Po złożeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej m.in. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w oparciu o art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. i zażądał wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wszystkich instancji, jako bezprzedmiotowych i niewykonalnych w dniu ich wydania oraz wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zażądał uzupełnienia decyzji Ministra o przysługujące mu rozstrzygnięcie na zawarty w podaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. orzekającej o utracie prawa do stypendium, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja Wojewody nie wyjaśniła sprawy. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionych wniosków Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. odmówił uzupełnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Po rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] lutego 2014 r., sprecyzowane pismem z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r.), Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Ponadto pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą "Na Postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Pan Z. R. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie: 1. "nieważności decyzji Ministra z [...] stycznia 2014r. (...), 2. "nieważności Postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Po sprecyzowaniu żądania, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Ponadto pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r. skarżący Z. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 61 a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. R. z dnia [...] stycznia 2014 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Następnie pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r. skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Dalej wskazano, że decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stanowi przeszkodę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyniąc rozpoznanie wniosków z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r niedopuszczalnym. Podkreślono, że jeśli w sprawie została wydana decyzja rozstrzygająca w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to sprawa została osądzona w całym jej zakresie i nie może w związku z tym być badana ponownie. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia, otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Skoro zatem, w sprawie wydano już decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności o treści "odmawiam stwierdzenia nieważności", to w sprawie mamy do czynienia ze stanem "rzeczy osądzonej" i nie jest możliwe orzekanie w tym przedmiocie po raz kolejny. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] byłoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. W skardze z dnia 21 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia oraz o zawieszenie postępowania z urzędu. W uzasadnieniu podał, że zawieszenie postępowania jest podyktowane faktem, iż w dniu [...] i [...] czerwca 2014 r. złożył do organu wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie weryfikacji orzeczeń Prezydenta Miasta W. oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Ponadto stwierdził, że znajduję się w ubóstwie i wskazał na prowadzone w jego sprawie postępowania administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem w przepisie tym zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są nimi wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania i co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast drugą z nich jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w przepisie, lecz należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Judykatura i doktryna wskazuje, że dotyczy to m.in. okoliczności, gdy strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Dodać w tym miejscu należy, że art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym, podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Ocena ta odbywa się pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Wskazać więc należy, iż tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. A identyczność zaś w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący Z. R. wnioskami z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy swoja własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], mocą której odmówił właśnie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Skoro zatem stroną zarówno w powyższej sprawie, jak i w niniejszej będącej przedmiotem skargi, jest skarżący Z. R., a przedmiotem sprawy jest to samo żądanie, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], to mamy do czynienia z tożsamością zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, tj. z powagą rzeczy osądzonej i w tej sytuacji należało – jak uczynił to organ – odmówić wszczęcia postępowania. Stosownie bowiem do tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 208/14 – którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Godzi się dodać również skarżącemu, że w myśl art. 124 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd zawiesza postępowanie z urzędu: 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3; 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu; 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 56. Natomiast na podstawie art. 125 § 1, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej; 3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu; 4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł żadnej z wymienionych powyżej przesłanek do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem złożenie do organu wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie weryfikacji orzeczeń Prezydenta Miasta W. oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie stanowi przeszkody uzasadniającej takie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.