II SA/Wa 1515/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie Wnioskiem z 25 maja 2015 r. J. S. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jakie otrzymywał za styczeń 2015 r. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, wnioskując o przesłanie żądanej informacji drogą elektroniczną. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za styczeń 2015 r., powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 19 Kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, poprzez ich błędne pominięcie, w sytuacji gdy wskazują one, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, gdy chodzi o informację o osobach pełniących funkcję publiczne, będących pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe. Skarżący wskazał, że z treści ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż rzecznik prasowy w momencie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej był pracownikiem administracji rządowej i nie pełnił funkcji usługowych, co oznacza, że nie podlega wyłączeniom w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 134 K.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, iż doręczył skarżącemu decyzję za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z żądaniem skarżącego i na adres zawarty we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. zgodnie z art. 39 (1) K.p.a. W dalszej kolejności wskazał, że decyzja została doręczona skarżącemu 5 czerwca 2015 r., wobec czego ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był 19 czerwca 2015 r. Organ ocenił, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu, albowiem skarżący wniósł je 8 lipca 2015 r., co wynika z prezentaty Urzędu Miasta [...]. Prezydent Miasta [...] przekazał ww. odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i do organu wpłynęło ono 17 lipca 2015 r. Uwzględniając powyższe okoliczności organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na to postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił naruszenie: – art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez zastosowanie do wniosku o udzielenie informacji publicznej nadesłanego drogą elektroniczną, skutków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartych w art. 39 (1) K.p.a., co jest niedopuszczalne, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej ma szczególny charakter, gdyż zakłada, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają wąski zakres zastosowania jedynie do decyzji administracyjnych o umorzeniu postepowania lub odmowie udzielenia informacji publicznej; – art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 39 (1) K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący zgadzał się na doręczenie pism, w tym decyzji administracyjnej drogą elektroniczną w sytuacji gdy wyraził zgodę jedynie na przesłanie żądanej informacji drogą elektroniczną; – art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. oraz art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez ich nieuzasadnione pominięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wobec braku podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, dostępny na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Także czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, względnie stanowi informację publiczną przetworzoną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Również poza procedurą administracyjną następuje załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, uprawniony jest do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny CBOSA). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, będą miały zatem zastosowanie od momentu wydania decyzji (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, dostępny CBOSA). Co do tej kwestii, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, wydaje się, że nie ma sporu zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 244/14, dostępny CBOSA). Uzasadnienia niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny m. in. w art. 13 u.d.i.p. przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis 2012, s.171). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżącego z 25 maja 2015 r. kierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych, zawierający żądanie udzielenia określonej informacji publicznej, nie wszczął postępowania administracyjnego, a zatem nie było możliwe zastosowanie trybu doręczeń pism przewidzianego w przepisie art. 39(1) § 1 K.p.a. do doręczenia wydanej w sprawie decyzji. Zgodnie z tym przepisem doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1. złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2. wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3. wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W pierwszym wypadku organ administracji publicznej jest obowiązany do doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy strona lub uczestnik postępowania na prawach strony złoży podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; w drugim wypadku strona lub inny uczestnik postępowania występuje do organu administracji prowadzącego postępowanie z wnioskiem o doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej; w trzecim wypadku organ zwraca się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tym wypadku organ jest obowiązany do tego trybu doręczeń, gdy spełnione są dwa warunki, a mianowicie wezwany wyraża taką zgodę oraz wskazuje organowi swój adres elektroniczny. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożył podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie wniosek o udzielenie informacji publicznej. Jego wniosek o doręczenie w formie elektronicznej odnosił się tylko do udostępnienia żądanej informacji publicznej, co jednoznacznie wynika z jego treści, nadto organ nie wystąpił do skarżącego o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego. Skoro zatem żaden z warunków określonych w powyższym przepisie nie został spełniony, co nie mogło nastąpić i z tej przyczyny, iż przepis ten nie miał zastosowania, organ nie może wywodzić, że był uprawniony do doręczenia wydanej w sprawie decyzji poprzez pocztę e-mailową i wiązać z takim doręczeniem skutków prawnych w istocie niekorzystnych dla skarżącego, pozbawiających go przysługujących mu praw. W sytuacji gdy organ zamierzał wydać w sprawie decyzję, powinien wskazać na tę okoliczność skarżącemu i zwrócić się do niego z zapytaniem, czy wyraża zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tylko wyrażenie przez skarżącego w sposób jednoznaczny takiej zgody i potwierdzenie wskazanego wcześniej adresu poczty elektronicznej, uprawniałoby organ do zastosowania trybu wynikającego z art. 39 (1) § 1 K.p.a. Dlatego, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, nieuprawnione było obliczanie terminu doręczenia decyzji od daty doręczenia jej skarżącemu za pomocą poczty e-mail i w konsekwencji uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (błędnie nazwany przez skarżącego odwołaniem) został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, skoro organ zdecydował się na doręczenie decyzji przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), prawidłowym było ustalenie czy został zachowany termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony od dnia doręczenia decyzji w ten sposób. Zauważyć zatem należy, że skarżący otrzymał decyzję, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru, 24 czerwca 2015 r. Termin 14-dniowy wynikający z powyższych przepisów upływał zatem 8 lipca 2015 r. Jak wynika z nadesłanej Sądowi dokumentacji sprawy, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie) wpłynął do Urzędu Miasta [...] właśnie 8 lipca 2015 r., co wskazywałoby na zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać bowiem należy na treść art. 65 § 2 K.p.a., zgodnie z którą podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien, uwzględniając stanowisko Sądu przedstawione powyżej, poczynić jednoznaczne ustalenia w zakresie zachowania przez skarżącego terminu wskazanego mu w pouczeniu ujętym w decyzji z [...] czerwca 2015 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnym jest dodatkowo zwrócenie uwagi, iż organ, decydując się na skorzystanie z formy doręczenia przewidzianej w przepisie art. 39 (1) § 1 K.p.a., nie zastosował procedury pozwalającej na uznanie doręczenia za skuteczne, a wynikającej z przepisu art. 46 § 3 K.p.a. Przepis § 3 został dodany przez art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 poz. 1114). Przepis ten ustanowił warunek skuteczności doręczenia w nim określonego polegający na tym, że organ administracji publicznej otrzyma - w terminie siedmiu dni od dnia wysłania pisma drogą elektroniczną - potwierdzenie dostarczenia pisma. Zmiana dokonana ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji uzależnia skuteczność doręczenia od potwierdzenia odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób określony w § 4 pkt 3, czyli w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne, czyli przez zastosowanie (bezpiecznego) podpisu elektronicznego weryfikowanego kwalifikowanym certyfikatem (według zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, Dz. U. z 2013 r poz. 262 ze zm.) lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Celem zastosowania kwalifikowanego certyfikatu lub profilu zaufanego ePUAP jest bezbłędna identyfikacja osoby potwierdzającej doręczenie jej pisma w formie dokumentu elektronicznego. Skuteczność doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego zależy wprawdzie od potwierdzenia odbioru tego pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3 art. 46 K.p.a., lecz możliwość doręczania pism w formie dokumentu elektronicznego na adres elektroniczny adresata jest zależna od przesłania na adres elektroniczny adresata zawiadomienia zawierającego: "1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex/el 2015). Z nadesłanej do Sądu dokumentacji nie wynika aby organ wypełnił powyższe wymogi, nie wskazuje też na ich uwzględnienie w swoim stanowisku procesowym kierowanym do Sądu. Ze znajdującej się w aktach "historii wysyłki email automatycznego", przedstawionego dla potwierdzenia daty odbioru decyzji przez skarżącego, wynika jedynie, iż wysyłka zakończyła się powodzeniem. Również i ta okoliczność, gdyby przyjąć, że możliwe było doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie pozwalałaby na przyjęcie, że takie doręczenie było skuteczne. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.