II SA/Wa 1515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2025 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Archiwów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (dalej: organ odwoławczy) z [...] lipca 2024 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaną wskutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] wcześniejszej decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie, w jakim trybie i jakie dokumenty po Państwowych Biurach Notarialnych (księgi wieczyste, zbiory dokumentów i inne) zostały przekazane do Archiwum Państwowego w [...] lub jego oddziałów (w szczególności oddziału w [...] i [...]) z Sądu Rejonowego w [...] lub innych sądów. Skarżący wniósł o przesłanie skanów protokołów zdawczo-odbiorczych wraz ze spisem przekazanych dokumentów oraz o wskazanie, które z przekazanych dokumentów dotyczą [...] w gminie [...], a które miasta i gminy [...], jak są one oznaczone oraz czy zostały wprowadzone do ewidencji zasobu i gdzie są dostępne. Działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), kwestionowaną decyzją organ I instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Udostępnienie informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę wiązałoby się z istotnym zaangażowaniem środków i zasobów Archiwum Państwowego w [...], tj. przynajmniej jednego pracownika w każdym z oddziałów zamiejscowych i przynajmniej jednego w Archiwum Państwowym w [...], a więc co najmniej pięciu osób, które musiałyby: 1) wykonać kopie protokołów zdawczo-odbiorczych materiałów archiwalnych wraz ze spisami zdawczo-odbiorczymi materiałów archiwalnych wytworzonych przez Państwowe Biura Notarialne przechowywanych w zasobie; 2) wymienić, posługując się posiadaną ewidencją, jakiego rodzaju dokumenty wytworzone przez Państwowe Biura Notarialne zostały przejęte do zasobu, 3) ustalić i opisać, jak i na podstawie jakich przepisów przejmowano do zasobu w kolejnych latach materiały archiwalne wytworzone przez Państwowe Biura Notarialne, 4) ustalić, czy w materiałach archiwalnych wytworzonych przez Państwowe Biura Notarialne przechowywanych w zasobie znajdują się dokumenty dotyczące [...] gm. [...], a które miasta i gminy [...], co ze względu na sposób prowadzenia i zewidencjonowania dokumentacji wiązałoby się z przeprowadzeniem żmudnej kwerendy archiwalnej i poszukiwań w łącznie tysiącach ksiąg notarialnych. Wykonanie powyższych czynności zdaniem organu wymagałoby ze strony zaangażowanych osób znacznego nakładu pracy i nadprogramowych czynności organizacyjnych oraz spowodowałoby zaburzenie toku realizowania bieżących spraw - zwłaszcza w oddziałach zamiejscowych - przez ilość czasu trudną do precyzyjnego określenia. Pismem z 4 lipca 2024 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że w pełni aprobuje ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego sprawy i przyjmuje je za własne. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanej informacji, bowiem wnioskowanie o udzielenie informacji w sposób określony we wniosku, z podziałem na te dotyczące miejscowości [...] w gminie [...] oraz miasta i gminy [...], nie przysłuży się ogółowi społeczeństwa i nie wywoła skutków dotyczących potencjalnie dużego kręgu adresatów, lecz w istocie może służyć zaspokojeniu przeznaczonego na własne potrzeby celu niewielkiego kręgu podmiotów (w tym nie można wykluczyć, że również wnioskodawcy). Ponadto, z uwagi na to, że wniosek dotyczy przede wszystkim danych mających znaczenie historyczne, a więc które nie odnoszą się do bieżącej działalności Archiwum Państwowego w [...] czy też nawet informacji o działalności z ostatnich lat, trudno uznać, że są to informacje szczególnie istotne dla poprawy obecnego funkcjonowania działalności Archiwum Państwowego w [...]. Dodatkowo uzyskanie tych informacji nie wpłynie na poprawność wykonywania zadań lub usprawnienie działania urzędu w przyszłości. Skarżący wniósł w skardze o uchylenie decyzji organów obu instancji, o stwierdzenie, że organy rażąco naruszyły prawo, oraz o zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, podnosząc, że żądana przez niego informacja publiczna nie jest przetworzona, lecz prosta, podlegająca udostępnieniu na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy zauważyć, że wątpliwości ani Sądu, ani stron nie budzi fakt, że organy obu instancji są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja posiada przymiot publicznej. Spór między stronami dotyczy kwestii, czy należy uznać powyższą informację za przetworzoną. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych umożliwia wytworzenie opisowej definicji tego pojęcia. Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot obowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; CBOSA). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14). Należy przy tym podkreślić, że w każdym wypadku, w którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Chodzi więc o podanie informacji umożliwiających sądowi weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z 28 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 18/24). W niniejszej sprawie organy obu instancji co prawda podjęły próbę wyjaśnienia, w jakim stopniu przetworzenie i udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji zaburzy zwykły tok pracy ich urzędów, nie podołały jednak w ocenie Sądu wymaganiom co do szczegółowości uzasadnienia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zgodnie z wymogami prawa przedstawiono przebieg potencjalnego szeregu konkretnych czynności związanych z zaspokojeniem żądania skarżącego oraz podano szacowaną liczbę pracowników urzędu, którzy byliby zaangażowani w wymienione czynności. Wskazano również prawidłowo zbiory danych, z których należałoby uzyskać informacje podlegające przetworzeniu. Organy nie dokonały jednakże szczegółowego szacunku czasu potrzebnego na przetworzenie wnioskowanej informacji, poprzestając na ogólnikowym sformułowaniu "przez ilość czasu trudną do precyzyjnego określenia". Również określenie zasobu dokumentów, który należałoby poddać analizie, nie może być określone jako "tysiące ksiąg notarialnych". Pozostałe zarzuty skargi, w szczególności dotyczące naruszenia przez organy prawa materialnego jawią się w obecnym stanie sprawy jako przedwczesne. Jedynie prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie poddaje się efektywnej kontroli sądowej. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organy obu instancji, załatwiając ponownie sprawę z wniosku skarżącego, uwzględnią przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną Sądu. W wypadku ponownego wydania decyzji administracyjnej organy powinny szczegółowo określić czas, który miałby zostać poświęcony na przetworzenie i udostępnienie żądanej informacji, a także dokładnie wskazać liczbę dokumentów lub ilość materiałów, które należałoby poddać analizie w celu uzyskania wnioskowanej informacji. Końcowo wypada wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję administracyjną, nie ma podstawy prawnej ani do stwierdzenia rażącego naruszenia przez organ prawa, ani do zobowiązywania go do rozpoznania wniosku strony. Tego typu rozstrzygnięcia ustawodawca zastrzegł na wypadek uwzględnienia skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja organu odwoławczego, a nie jedna z dwóch wskazanych powyżej form opieszałości organu. Warto przy tym przypomnieć, że wniesiona po zakończeniu postępowania poprzez wydanie ostatecznej decyzji skarga na bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie przez niego danego postępowania jest niedopuszczalna (zob. uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji.