II SA/Wa 1519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawa ze skargi G. S. na akt Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu. G. S. złożył do Burmistrza [...] wniosek o zamianę dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego. Aktem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] wyjaśnił, że wniosek o zamianę lokalu był rozpatrywany przy udziale [...] Komisji Mieszkaniowej na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem [...] Komisja Mieszkaniowa rozpatrzyła i zaopiniowała sprawę negatywnie. Organ nadmienił, że zgodnie [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Rady Miejskiej w [...], Gmina na wniosek najemcy może dokonać zamiany zajmowanego przez niego lokalu, gdy spełnia warunki określone [...] powołanej uchwały, tj. dochód miesięczny na członka gospodarstwa domowego nie przekracza 75% najniższego wynagrodzenia i zamieszkuje w lokalu, w którym na jedną osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Zdaniem Burmistrza przedmiotowy wniosek nie spełnia warunku określonego w [...] ww. uchwały. Ewentualna poprawa warunków mieszkaniowych może nastąpić poprzez znalezienie kontrahenta na zamianę we własnym zakresie. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. W treści skargi nadmienił, że odmowa zamiany lokalu godzi w jego prawo do życia w godnych i bezpiecznych dla zdrowia warunkach. Przyznany lokal zagraża zdrowiu całej jego rodziny. Lokal komunalny powinien nadawać się do zamieszkania i posiadać właściwe wyposażenie i stan techniczny. Skarżący wezwał do nakazania Urzędowi Miejskiemu w [...] przyznania mu lokalu zastępczego lub dostosowania aktualnie zajmowanego lokalu do standardów pozwalających na jego bezpieczne użytkowanie. Skarżący podniósł, że zgodnie z ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego organ powinien wydać w niniejszej sprawie decyzję. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, iż lokal obecnie zajmowany nadaje się do zamieszkania. Zły stan techniczny lokalu winien w trybie natychmiastowym wyłączyć go z najmu. Skarżący nadmienił, że wraz z małżonką i dziećmi od [...] maja 2013 r. wynajmuje od Zakładu Usług Komunalnych w [...] przedmiotowy lokal. Składa się on z 2 pokoi, kuchni o łącznej powierzchni użytkowej 48,97 m2 (powierzchnia mieszkalna wynosi 40,04 m2). Lokal był świeżo pomalowany, zatem nie można było wykryć istniejącego grzyba i wilgoć. Lokal w dniu podpisania umowy najmu był wyposażony w piec węglowy, który wedle organu był całkowicie sprawny. Występujące w mieszkaniu problemy z piecem węglowymi oraz niedrożny system wentylacji doprowadził do szeregu niebezpiecznych wydarzeń. Kilkukrotnie czujnik tlenku węgla wykrył zbyt duże jego natężenie w powietrzu w związku z czym kilkakrotnie musiała interweniować straż pożarna. Straż pożarna po dokonaniu zabezpieczenia miejsca zdarzenia, przewietrzeniu pomieszczeń, sprawdzeniu lokalu czujnikiem CO, wygasiła piec i zakazała jego używania. Jako przyczynę wskazano niedrożność przewodu kominowego (spaliny z pieca nie zostały odprowadzone na zewnątrz). W mieszkaniu zainstalowano ogrzewanie elektryczne. Niestety pomimo ustawienia temperatury 22 stopni nie było możliwości utrzymać jej w mieszkaniu. Rachunki za energię elektryczną bardzo wzrosły (około 1500 zł miesięcznie) i skarżący nie jest w stanie ich pokryć. Lokal w rzeczywistości nie jest ogrzewany, co utrzymuje stan zawilgocenia i zagrzybienia mieszkania. W okresie opadów atmosferycznych lub mrozów nie ma możliwości wysuszenia lokalu. Skarżący nadmienił, że jego małżonka jest przewlekle chora, ma cukrzycę oraz zaburzenia hormonalne. Dzieci mają przewlekłe problemy z drogami oddechowymi i złym stanem skóry z powodu warunków, w jakich mieszkają. Syn dodatkowo cierpi na [...]. Zapylone pomieszczenie, zapach stęchlizny, bardzo duża wilgotność i osadzająca się sadza stanowią zagrożenia dla zdrowia i życia dzieci. Zaznaczył że żona skarżącego przebywała wraz z najmłodszym dzieckiem w szpitalu z powodu zaczadzenia. Skarżący podkreślił, że własnym sumptem doprowadził do lokalu wodę i urządził toaletę. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną objęty został akt administracyjny z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], mocą którego odmówiono G. S. uwzględnienia jego wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego. Akt ten wydany został przez Naczelnika Wydziału Inwestycyjno-Technicznego Urzędu Miejskiego w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza [...]. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt podjęty z up. Burmistrza [...] mieści się, w ocenie Sądu, w katalogu aktów i czynności wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowiła uchwała abstrakcyjna nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy [...], która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania aktów w sprawie, jak również faktyczne podstawy ich przyjęcia. Do takich aktów w sprawach indywidualnych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Uchwały te podlegają jednak badaniu przez sąd pod kątem zasad dobrej administracji i konstytucyjnej zasady – wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP – działania w granicach i na podstawie prawa. Ponadto Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei, umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela, załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji oraz do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której stanowi uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji", jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Zgodnie z treścią jego art. 6 ust. 1, w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Natomiast według ust. 2 tegoż przepisu, w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. W ocenie Sądu Burmistrz [...] nie rozpoznał niniejszej sprawy z poszanowaniem zasad dobrej praktyki administracyjnej. Zaskarżony akt odmawiający zakwalifikowania G. S. do zamiany lokalu w celu poprawy warunków mieszkaniowych w ramach mieszkaniowego zasobu Gminy [...] oparty został na przepisie [...] powołanej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z [...] ww. uchwały do warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy zalicza się "trudne warunki wynikające z liczebności rodziny, gdzie w zamieszkiwanym lokalu na osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej". Ponadto w myśl [...]: "Przez niskie dochody należy rozumieć dla osób ubiegających się o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony średni miesięczny dochód do opodatkowania na członka gospodarstwa domowego, który w okresie sześciu miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku nie przekracza 100% minimalnego wynagrodzenia za pracę w gospodarstwie jednoosobowym i 75% w gospodarstwie wieloosobowym." Przywołanie powyższych przepisów w zaskarżonym akcie wskazuje, iż przedmiotem badania organu powinny być okoliczności faktyczne, do których odnoszą się zawarte w tych przepisach regulacje. Organ winien dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego aktu. Tymczasem kontrolowany akt jest na tyle lakoniczny, iż nie pozwala Sądowi na jego merytoryczną kontrolę. Organ nie wskazał bowiem, jakie konkretne ustalenia faktyczne legły u podstaw zaskarżonego aktu. Zwrócić też należy uwagę, iż to obowiązkiem organu jest uzasadnienie podjętego aktu administracyjnego, a Sąd nie może w tym zakresie zastępować organu. Brak odniesienia się przez organ do przesłanek określonych w [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia zarzut, że zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów tej uchwały, a także z naruszeniem zasad dobrej praktyki administracji. Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobligowany będzie poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe skarżącego oraz osób wspólnie z nim zamieszkujących i dopiero wtedy ocenić, czy poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania jego wniosku o zamianę lokalu na lokal o większej powierzchni, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego aktu (zarządzenia). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.