II SA/Wa 1521/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. G. na orzeczenie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz R. G. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 1521/15 UZASADNIENIE Dyrektor Izby Celnej w W., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania R.G. od orzeczenia Dyscyplinarnego Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w dniu [...] lipca 2014 r. do Izby Celnej w W. wpłynął wynik kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. (pismo nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.), w którym została zawarta m.in. informacja, że [...] R.G. pełniący służbę w Urzędzie Celnym [...] w W., jest właścicielem lokalu mieszkalnego w W. Jednocześnie ustalono, że pomimo posiadania ww. lokalu mieszkalnego pobierał on w okresie od listopada 2009 r. do listopada 2012 r. równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby. W dniu [...] sierpnia 2014 r. [...] R.G. został wezwany do zwrotu nienależnego świadczenia. O zaistniałej sytuacji poinformowano w dniu [...] sierpnia 2014 r. Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. W dniu [...] września 2014 r. organ dyscyplinarny I instancji wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec R.G., którego obwiniono o wprowadzenie w błąd Komisji ds. przyznania równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, co skutkowało przyznaniem nienależnego świadczenia za miesiące wrzesień - październik 2012 r. tj. o naruszenie obowiązku wynikającego z art.166 pkt 5 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W wyniku ustaleń postępowania dyscyplinarnego oraz po wysłuchaniu obwinionego w dniu [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. uznał [...] R.G. winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. W stosunku do orzeczenia wniesiono odwołanie z wnioskiem o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego. Orzeczeniu zarzucono: - obrazę przepisów prawa procesowego poprzez błędną i dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie, skutkującą tym, że organ dyscyplinarny I instancji uznał obwinionego winnym umyślnego wprowadzenia w błąd w sytuacji, gdy w swoim uzasadnieniu wskazał, że czyn został popełniony nieumyślnie przez zaniechanie, oraz poprzez błędne ustalenie, iż obwiniony nie miał prawa się pomylić i trwać w przekonaniu, iż dokonana umowa zamiany lokali jest ważna, pomimo braku aktu notarialnego - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędne przyjęcie, że delikt dyscyplinarny określony w tym przepisie można popełnić w sposób nieumyślny oraz art. 157 ust. 1 poprzez błędną interpretację pojęcia "posiadania lokalu mieszkalnego". Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor Izby Celnej w W. w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymującym w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdził, że z akt postepowania dyscyplinarnego wynika, że obwiniony w złożonych w dniu [...] grudnia 2013 r. wyjaśnieniach (k. 64 - 65) nie zakwestionował faktu, iż był właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Natomiast był przekonany, iż ww. lokal stanowił jego własność tylko do dnia [...] stycznia 2009 r. W tym dniu dokonał bowiem zamiany nieruchomości z mamą - p. B.B. na gospodarstwo rolne znajdujące się w miejscowości S. Umowa zmiany została dokonana w formie pisemnej i zdaniem obwinionego była ona skuteczna, a fakt dokonanej zamiany wykazywał on w składanych oświadczeniach majątkowych. Organ wyjaśnił, że Komisja dokonująca oceny zasadności przyznawania równoważnika nie posiada wglądu do oświadczeń majątkowych i bazuje wyłącznie na oświadczeniu funkcjonariusza zawartym we wniosku o wypłatę równoważnika. Informacje dotyczące sposobu składania oświadczeń majątkowych, sposobu składania wniosków o przyznanie równoważnika, itd. są ogólnie dostępne dla funkcjonariuszy. Zawarte są one zarówno w wewnętrznych aktach organizacyjnych, jak również w przepisach wykonawczych do ustawy o Służbie Celnej Dalej Dyrektor Izby Celnej w W. stwierdził, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1404) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli on sam lub jego małżonek nie zamieszkują lub nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby nie przysługuje w przypadku zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej bez względu na tytuł prawny do lokalu oraz w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego niezależnie od tego, w jakim stanie znajduje się lokal i czy jest on zamieszkiwany, czy też nie. Wypłaty równoważnika dokonuje się za okres miesiąca, na pisemny wniosek funkcjonariusza, do którego musi on dołączyć dokumenty potwierdzające poniesienie kosztów dojazdu, wykaz dni pełnienia służby (§ 4 ust 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby -Dz. U. Nr 181, poz. 1410) oraz oświadczenie, iż nie posiada lokalu mieszkalnego i nie zamieszkuje w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej funkcjonariusza w każdej sytuacji i niezależnie od okoliczności, czy o danej kwestii informował przełożonych w innej sytuacji i przy innej okazji. Każda osoba wypełniając wniosek ma obowiązek wypełnić go zgodnie z prawdą. Nie będąc pewnym interpretacji określonego zapisu lub spełnienia określonych przesłanek funkcjonariusz powinien zwrócić się - w celu uniknięcia pomyłki - o opinię do właściwej komórki organizacyjnej Izby Celnej w W. Nie można wykluczyć, iż w sytuacji dokładnego sprawdzenia wszystkich wymaganych okoliczności, obwiniony nie złożyłby kwestionowanych obecnie wniosków o wypłatę równoważnika. Organ stwierdził, że dokumenty załączone przez obronę do akt sprawy w dniu [...] marca 2015 r., tj. kopia umowy przedwstępnej oraz akt notarialny nie pozwalają na uznanie za przekonujące wyjaśnień obwinionego, że nie był on właścicielem lokalu mieszkalnego. Z aktu notarialnego zawartego w dniu [...] czerwca 2008 r. przed notariuszem E.W. (k. 163-169) wynika bowiem, że została zawarta umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży na rzecz R.G., na mocy Aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...]. Organ wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej nie zdefiniował pojęcia "lokalu mieszkalnego" i należy je wywodzić z innych przepisów prawa. Organ dodał, ze nawet gdyby uznać, że obwiniony pozostawał w błędzie co do własności lokalu po [...] stycznia 2009 r., to nie ulega wątpliwości, że nadal mógł zamieszkiwać w tym lokalu, o czym świadczy fakt, że w maju 2012 r. dokonał w swoim imieniu zakupu mebli kuchennych i wyposażenia do mieszkania. Jak wynika z wyjaśnień obwinionego, w lokalu przy ul. [...] w W. zamieszkuje od stycznia 2013 r. i faktyczne zamieszkiwanie przez obwinionego w miejscu pełnienia służby spowodowało zaprzestanie składania wniosków o przyznanie równoważnika, albowiem w ocenie obwinionego - utracił on dopiero wówczas prawo do otrzymania dodatku. O ile kwestia wyboru miejsca zamieszkania jest kwestią uznaniową, o tyle o zasadności przyznania dodatkowego świadczenia pieniężnego przez pracodawcę decydują czynniki obiektywne. Organ podkreślił, że ustawodawca wskazując w art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby refundacja kosztów przejazdu do miejsca pełnienia służby była zasadna, wskazał konieczność zaistnienia 2 niezależnych przesłanek, tj. nie zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby (niezależnie od tego czy funkcjonariusz zamieszkuje we własnym mieszkaniu bądź w wynajętym) oraz nie posiadania lokalu choćby takiego, w którym funkcjonariusz nie ma nawet zamiaru zamieszkiwać, ale potencjalnie może w nim mieszkać. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez wadliwą ocenę przesłanek przypisania obwinionemu odpowiedzialności dyscyplinarnej organ stwierdził, że przesłanką ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej przez funkcjonariusza jest ustalenie, że jego działanie lub zaniechanie było w danej sytuacji naganne ze względu na okoliczności towarzyszące działaniu, skutkujące ujemną oceną jego zachowania. Ocena prawidłowości zachowania w każdej sprawie następuje poprzez ustalenie, jak w zaistniałej sytuacji zachowałby się dobry funkcjonariusz. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. wyciągnął prawidłowe wnioski z zebranego materiału dowodowego i właściwie uznał, że istnieje wina po stronie obwinionego, w zakresie zarzuconego mu czynu. Ponadto prawidłowo uznał, że wina funkcjonariusza była nieumyślna i wskazał na formę niedbalstwa, w związku z nie podjęciem działań w celu sprawdzenia przepisów prawa regulujących kwestię przeniesienia własności, kwestię możliwości uzyskania równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, itd. "niedbalstwo" to forma winy nieumyślnej (nieświadoma wina nieumyślna) polegająca na tym, że sprawca nie przewiduje możliwości popełnienia czynu zabronionego chociaż mógł i powinien tę możliwość przewidzieć. Nie można zgodzić się z argumentem obrony, że ww. delikt dyscyplinarny można jedynie popełnić umyślnie. Wskazane przez obronę przepisy kodeksu karnego (art. 286) oraz kodeksu karnego skarbowego (art. 76) nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym mają wyłącznie przepisy kodeksu postępowania karnego, co wynika z art. 187 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w W. stanął na stanowisku, że delikt określony w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej można popełnić zarówno umyślnie jak też nieumyślnie. Wielokrotnie w postępowaniach dyscyplinarnych wskazywano na fakt, że ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej wyraźnie wskazuje tylko jeden przypadek, gdzie umyślność czynu jest warunkiem niezbędnym do ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dotyczy to sytuacji określonej w art. 166 pkt 10, tj. umyślnego naruszenia dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Oznacza to na zasadzie a contrario, że w pozostałych przypadkach może dojść do penalizacji za delikt popełniony nieumyślnie. Okoliczność nieumyślnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego ma wyłącznie wpływ na złagodzenie wymiaru kary (art. 167 ust. 6 pkt 1). Organ nie zgodził się też z zarzutem, iż miała miejsce błędna interpretacja pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że Wydział Prawny Izby Celnej w W. zajął stanowisko w przedmiotowej kwestii w dniu [...] lutego 2015r. (k. 133-134). Wymóg zawarty w art. 157 ust. 1 ustawy należy interpretować literalnie, jako wymóg braku posiadania lokalu mieszkalnego, a nie braku posiadania lokalu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania, albowiem - przy przyjęciu powyższego rozwiązania - organ nie miałby żadnych narzędzi do oceny zasadności wniosków składanych przez funkcjonariuszy w celu otrzymania równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi R.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Orzeczeniu zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 165 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędne przyjęcie, iż delikt dyscyplinarny określony w tym przepisie można popełnić w sposób nieumyślny; 2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 157 ust 1 ustawy o Służbie Celnej. poprzez błędną interpretację pojęcia "posiadania lokalu mieszkalnego"; 3. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, polegający na przyjęciu, iż obwiniony w chwili składania wniosku o wypłatę równoważnika miał wątpliwości co do znaczenia prawnego pojęcia "posiadanie lokalu" oraz przyjęciu, że obwiniony nie miał prawa się pomylić, iż dokonana zamiana jest ważna pomimo braku aktu notarialnego (art. 438 § 3 kpk w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej ). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 166 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności za: 1) niedopełnienie obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa; 2) przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa; 3) odmowę wykonania lub niewykonanie polecenia, z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w art. 127 polecenia służbowe, ust. 2 i 3; 4) zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób niedbały lub nieprawidłowy; 5) wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie; 6) nadużycie zajmowanego stanowiska dla osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej; 7) nieusprawiedliwione niestawienie się lub opuszczenie miejsca pełnienia służby; 8) wprowadzenie się w stan ograniczający zdolność wykonywania zadania służbowego albo uniemożliwiający jego wykonanie; 9) utratę służbowej broni palnej; 10) umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. W przedmiotowej sprawie skarżącego ukarano w oparciu o zarzut z art. 166 pkt 5 ww. ustawy, tj. o wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie. W ocenie Sądu, zarzut ten nie został przez organ udowodniony. Zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli on sam lub jego małżonek nie zamieszkuje lub nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dokonując wykładni art. 157 ust. 1 ustawy, organ zaprezentował nadmierny rygoryzm uznając, iż skarżący, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd, powinien był się upewnić, co do właściwej interpretacji zwrotu "posiada nieruchomość". Zauważyć należy, iż organy przyznające prawo do równoważnika, mając wątpliwości prawne, co do zakresu pojęcia "posiada nieruchomość", posłużyły się opinią prawną, sporządzoną przez Wydział Prawny Izby Celnej. W ocenie Sądu, powyższa wewnętrzna opinia organu, na której oparł się organ, dokonując wykładni pojęcia "posiadania lokalu", o którym mowa w art. 157 ust. 1 omawianej ustawy, jest niepełna i odbiega od orzecznictwa SN w tym zakresie, nadto jest dla skarżącego krzywdząca. Stawianie skarżącemu de facto zarzutu, iż dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "posiadania lokalu" oraz że powinien mieć świadomość sytuacji prawnej i jednocześnie uznanie, że złożył oświadczenie w sposób nieostrożny i lekkomyślny, ocenić należy za co najmniej niezrozumiałe w kontekście wątpliwości interpretacyjnych samego organu w rozumieniu tegoż pojęcia i posłużeniu się opinią prawną w tym zakresie. Twierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak wiedzy obwinionego, co do interpretacji przepisów dokonanej przez Wydział Prawny Izby Celnej, nie oznacza, że składając oświadczenie robił to bez świadomości prawnej. Upraszczając wydaje się, iż organ przerzucił odpowiedzialność na funkcjonariusza, za brak świadomości, w którym momencie w sensie prawnym był "w posiadaniu lokalu mieszkalnego", przy składaniu wniosku o równoważnik za dojazd, podczas gdy to na organie ciążył obowiązek oceny i weryfikacji złożonego wniosku pod względem formalnym i prawnym. Skarżący pozostawał w przekonaniu , że "posiada lokal" w stanie nadającym się do zamieszkania od stycznia 2013 r. i od tej daty nie składał wniosku o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Reasumując nie można było stwierdzić, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że to skarżący wprowadził organy w błąd, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd. Zarzut nieuzasadnionego rygoryzmu można natomiast przypisać organowi, który nieprawidłowo zinterpretował treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, wywodząc z tej interpretacji negatywne dla skarżącego skutki. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy powyższe okoliczności. Dodatkowo stwierdzić należy, iż organ nie rozważył, czy w sprawie nie doszło do przedawnienia postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do treści art. 175 ust. 1 ustawy, postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Zatem także tę okoliczność organ zbada i oceni, rozpoznając sprawę ponownie. Porówna datę wniesienia wniosku skarżącego ([...] września 2012 r.) z datą wydania postanowienia Urzędu Celnego w W. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia obowiązków służbowych przez skarżącego oraz z datą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.