II SA/Wa 1521/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości – oddala skargę – [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 37c ust. 3 pkt. 3 i art. 37d ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.603 ze zm.), z dniem [...] sierpnia 2017 r. przeniósł z urzędu skarżącego [...] G. C. ze służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. W uzasadnieniu podał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] po przeprowadzeniu analizy uznał, że istnieje stosunek pokrewieństwa II stopnia, jak również podległości służbowej w związku z pełnionymi funkcjami pomiędzy [...] A. C. Zastępcą Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w [...], a skarżącym [...] G. C. Operatorem sprzętu specjalnego, bowiem skarżący jest bratem [...] A. C. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...]w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o przeniesienie służbowe z urzędu na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy [...] G. C. z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zdaniem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], po przeprowadzeniu analizy Regulaminu organizacyjnego Komendy oraz po dokonaniu oceny polityki kadrowej, brak jest możliwości przeniesienia służbowego jednego ze spokrewnionych funkcjonariuszy w ramach Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] na stanowisko równorzędne lub zbliżone do stanowiska zajmowanego przez spokrewnionych strażaków. Podał również, że przeniesienie [...] G. C. jest w jego ocenie mniej dolegliwe ze względu na pełnienie służby w systemie zmianowym. Brat skarżącego, [...] A. C. pełni służbę w systemie codziennym, wobec powyższego codzienny dojazd do jednostki byłby bardziej uciążliwy niż w przypadku pełnienia służby w systemie zmianowym i w tej sytuacji podtrzymał swój wniosek. Po dokonaniu analizy zakresów czynności [...] A. C. i [...] G. C. stwierdzono, iż Zastępca Dowódcy JRG Pan [...] A. C. został upoważniony do "Zastępstwa Dowódcy JRG podczas jego nieobecności, urlopu lub długotrwałej choroby", jak również do "Dowodzenia Jednostką Ratowniczo – Gaśniczą Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]w czasie nieobecności dowódcy JRG." Wobec powyższego istnieje podległość służbowa pomiędzy nimi, gdyż w sytuacjach nieobecności Dowódcy JRG Jednostką Ratowniczo – Gaśniczą w [...] kieruje jego Zastępca, a to powoduje, iż istnieje stosunek podległości służbowej pomiędzy Zastępcą dowódcy JRG [...] A. C., a Operatorem sprzętu specjalnego [...] G. C. pełniącym służbę w JRG w [...], czego dowodem są wyżej wymienione zakresy czynności. Państwowa Straż Pożarna jako państwowa formacja mundurowa winna dbać o własny wizerunek i zapobiegać wszelkim możliwościom istnienia stronniczości w podejmowaniu decyzji wobec osób spokrewnionych. Po przeanalizowaniu art. 37c. ust. 3 pkt 3 ustawy wskazano, że w przedmiotowej sprawie istotne jest to, iż pokrewieństwo i podległość służbowa może prowadzić do działań obniżających zaufanie do PSP i rodzić sytuacje niejednoznaczne i konfliktowe. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w nim przesłanki jest podstawą do przeniesienia strażaka. Pozostawanie osób blisko spokrewnionych w podległości służbowej może naruszać interes służby, wpływać niekorzystnie na wizerunek Państwowej Straży Pożarnej jak również być niekorzystne z punktu widzenia dobra służby z uwagi na potencjalne przypadki wystąpienia sytuacji korupcjogennych i nepotyzmu. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2017 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, skarżący G. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że praca brata na stanowisku zastępcy dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej nie powoduje stosunku zależności, który prowadziłby do ewentualnego nepotyzmu, między nimi nie ma zależności w zakresie obiegu dokumentacji, procedur udzielania zamówień publicznych oraz działalności kontrolno – rozpoznawczej i operacyjnej. W dalszej części wskazał, że przeniesienie do służby w Komendzie Powiatowej w [...] spowoduje wzrost odległości do miejsca pracy z ok. 20 km do 60 km, co spowoduje zwiększone koszty oraz czas dojazdu i zaproponował przeniesienia brata na inne stanowisko – naczelnika Wydziału Operacyjnego (równorzędne) w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, co zlikwidowałoby podległość służbową. Ponadto organ prowadzący postępowanie nie udzielił odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz na wystąpienie Przewodniczącego [...] Sekcji Pożarnictwa NSZZ "Solidarność" z dnia [...] czerwca 2017 r. Reasumując, organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał przyczyn, dla których przeniesienie jest konieczne i zasadne, czym naruszył art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydając decyzję pominął słuszny interes strony. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przeniesienia i wskazał nowy termin przeniesienia na dzień [...] sierpnia 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – wskazując na argumentację organu pierwszej instancji i opisany powyżej stan faktyczny – podał, że unormowanie z art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy, funkcjonuje w szeregu przepisach regulujących stosunki służbowe i stosunki pracy, czego celem jest – co do zasady – zapobieganie przypadkom mogącym być oceniane jako nietransparentne z punktu widzenia relacji służbowych i międzyludzkich. Ponadto ogólne zalecenia w tym zakresie dotyczą wszystkich strażaków i zostały sformułowane w piśmie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W rozpoznawanej sprawie sytuacja w Komendzie Powiatowej w [...] zmusiła przełożonych do takich działań, aby bracia nie pozostawali w stosunku podległości służbowej. Dokumentacja postępowania administracyjnego oraz czynności podejmowanych przed wszczęciem postępowania wskazuje, że przełożeni nie pozostawali bezczynni. Początkowo czynili próby rozwiązania problemu poprzez działania wewnątrz Komendy Powiatowej PSP w [...] (przeniesienie na równorzędne stanowisko naczelnika wydziału), a następnie czyniono rozpoznanie wśród sąsiednich jednostek organizacyjnych PSP co do możliwości przeniesienia tam jednego z braci na stanowisko równorzędne, co nie dało oczekiwanych rezultatów. W dalszej części wskazał, że w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej jest dużo więcej stanowisk "wykonawczych", jakim jest stanowisko operator sprzętu specjalnego, niż stanowisk kierowniczych, jakim jest zastępca dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej. Zatem znacznie łatwiej jest znaleźć możliwość przeniesienia strażaka na stanowisko operatora sprzętu specjalnego. Zdaniem organu, podległość służbowa, o której mowa w art. 37c ust. 3 pkt. 3 ustawy, nie musi być podległością bezpośrednią, ale może być również podległością pośrednią. Analiza językowa sformułowania ustawowego wskazuje, że chodzi o każdą podległość służbową, w tym podległość służbową pośrednią. Podległość służbowa niekoniecznie musi dotyczyć obiegu dokumentacji finansowej, zamówień publicznych czy działalności kontrolnej lub operacyjnej. Można to ogólnie ująć, że dobro służby wskazuje na konieczność przeniesienia, w przeciwnym razie mogłoby to dobro być naruszone w jakikolwiek sposób. Odnosząc się zaś do zarzutu o pominięciu słusznego interesu strony, należy zważyć interes społeczny (tu dobro służby) z interesem strony. W stosunkach służbowych funkcjonariuszy jest to szczególnie ważne, bowiem tu właśnie często interes strony przegrywa z interesem społecznym, który jest identyfikowany jako dobro nadrzędne. Wiąże się to z faktem, że strażak pełni służbę w organizacji zhierarchizowanej, umundurowanej, gdzie obowiązują szczególne zasady dyscypliny i podporządkowania. Strażak podejmując służbę godzi się na poddanie szczególnym rygorom służby i podejmowanych przez przełożonych decyzji w ramach uprawnień określonych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Wyrazem tego jest przepis art. 7a k.p.a. w którym stwierdza się, że rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony nie dotyczy spraw osobowych funkcjonariuszy. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 i 11 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy z których wynika, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentami oraz składania wniosków dowodowych, z których to uprawnień skorzystał. Podobnie zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie można uznać za uzasadniony, bowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składowe elementy, a obszerne jej uzasadnienie omawia wszystkie możliwe aspekty rozstrzygnięcia, zaś zarzut braku odpowiedzi [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP na pismo Przewodniczącego Międzyregionalnej [...] Sekcji Pożarnictwa NSZZ "Solidarność" należy ocenić jako nietrafny, bowiem w aktach sprawy znajduje się przedmiotowa odpowiedź z dnia [...] lipca 2017 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego do organu z dnia [...] czerwca 2017 r., a odpowiedź na nie znajduje się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Na końcu zaś dodano, że każdy strażak ma w każdym czasie prawo do złożenia wniosku o przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący G. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy i w tej sytuacji powstaje pytanie, dlaczego tylko on był stroną postępowania, a pominięcie w postępowaniu administracyjnym jako strony jego brata jest niezrozumiałe i nie sposób zgodzić się z argumentacją, że to jego łatwiej jest przenieść na inne stanowisko służbowe. W dalszej części stwierdził, że [...] Komendant Wojewódzki nie wykazał przyczyn, dla których przeniesienie jest konieczne i zasadne, przy uzasadnieniu tylko, że podległość służbowa może naruszać interes służby, wpływać niekorzystnie na wizerunek Państwowej Straży Pożarnej i rodzić jak również być niekorzystne z punktu widzenia dobra służby. W dalszej części podał, że mianowanie jego brata w dniu [...] czerwca 2011 r. na stanowisko służbowe zastępcy dowódcy JRG nie spowodowało stosunku zależności, który prowadziłby do ewentualnego nepotyzmu i sytuacji korupcjogennych. Między bratem a nim nie ma zależności w zakresie obiegu dokumentacji finansowo – księgowej, kadrowej, szkoleniowej, gospodarczo majątkowej, procedury udzielania zamówień publicznych oraz kontrolno – rozpoznawczej i operacyjnej. Nie wystąpiły też od czasu mianowania brata na stanowisko służbowe zastępcy dowódcy JRG jakiekolwiek nieprawidłowości. Zatem sprzeciwia się temu, aby awans służbowy jego brata wiązał się równocześnie z jego krzywdą i stratą materialną oraz stanowił dla niego karę, bowiem przeniesienie do służby w Komendzie Powiatowej w [...] spowoduje znaczny wzrost odległości do miejsca pracy, tj. z ok 20 km do 60 km, co w konsekwencji zwiększa koszty dojazdu i jego czasu. Stąd też organ wydając decyzję pominął jego słuszny interes, przed wydaniem decyzji zaniechał odpowiedzi na jego pismo, a na pismo organizacji związkowej odpowiedź przekazał po wydaniu decyzji i jego odwołaniu. Nadto z uwagi na całkowite pominięcie uzasadnienia decyzji organu i instancji niemożliwym jest dla niego zrozumienie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. z zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 37c ust. 3 pkt 3) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.), strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. Skoro zatem w powyższym przepisie posłużono się pojęciem "może", to nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że decyzja o przeniesieniu strażaka z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Natomiast badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że decyzje te zostały wydane zgodnie z prawem. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że skarżący [...]. G. C. pełniący obowiązki służbowe na stanowisku operatora sprzętu specjalnego Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], jest bratem [...] A. C. pełniącego obowiązki służbowe na stanowisku Zastępcy Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zatem pomiędzy skarżącym, a jego bratem istnieje stosunek pokrewieństwa. Ponadto bezsporne jest, że istnieje pomiędzy nimi stosunek podległości służbowej, bowiem w zakres czynności [...] A. C. wchodzi m.in. "dowodzenie Jednostką Ratowniczo – Gaśniczą Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] w czasie nieobecności dowódcy JRG" (pkt 7.2 zakresu czynności) oraz "Zastępstwo Dowódcy JRG podczas jego nieobecności, urlopu lub długotrwałej choroby" (pkt 8.1 zakresu czynności). Ponadto w myśl § 14 pkt 12) Regulaminu organizacyjnego Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] (załącznik do decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Komendy Powiatowej PSP w [...]), do zakresu działania Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej należy w szczególności "wystawianie opinii służbowych dla podległych funkcjonariuszy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie opinie. Zatem w określonych sytuacjach, tzn. w czasie nieobecności dowódcy JRG, skarżący jest podległy służbowo swemu bratu [...] A. C. i w tej sytuacji – w ocenie Sądu – dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 3) ustawy, bowiem organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Niezależnie od powyższego organ w sposób pełny i przekonywujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, kierując się zindywidualizowanymi przesłankami. Wskazał mianowicie, że po dokonaniu analizy kadrowej, nie znaleziono możliwości przeniesienia spokrewnionych ze sobą funkcjonariuszy na równorzędne, bądź zbliżone do siebie stanowiska w tej samej jednostce organizacyjnej PSP, zaś – co Sąd w pełni podziela – pełnienie służby przez [...] G. C. w systemie codziennym byłoby dużo większą dolegliwością dla niego w razie przeniesienia do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, aniżeli dla skarżącego, który pełni służbę w systemie zmianowym. Ponadto trafnie zauważył organ, że w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej jest dużo więcej stanowisk "wykonawczych", jakim jest stanowisko operatora sprzętu specjalnego, niż stanowisk kierowniczych, jakim jest zastępca dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej. Na marginesie stwierdzić należy i co jest oczywiste notoryjnie, że w każdej formacji i w każdym miejscu pracy, stanowisk funkcyjnych jest o wiele mniej, aniżeli stanowisk nie funkcyjnych. Zatem ze względu na interes społeczny, słusznym jest przeniesienie z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości osoby nie pełniącej funkcji kierowniczej, co organ w sposób dostateczny wyjaśnił i z tego też powodu brat skarżącego nie mógł być stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto przyznać należy rację organowi, że z punktu widzenia wizerunkowego i to nie tylko w Państwowej Straży Pożarnej, takie relacje służbowe pomiędzy rodzeństwem w tym samym miejscu pełnienia służby, są niepożądane, bowiem jeśli nie rodzą, to mogą rodzić w odbiorze społecznym podejrzenie protekcjonizmu, nepotyzmu, koteryjności i klikowości. Dodać należy skarżącemu, że organ zawarł odpowiedź na jego pismo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś w rozpoznawanej sprawie, co już wyjaśniono wyżej, nie chodzi tylko o obieg dokumentacji finansowo księgowej, kadrowej, szkoleniowej, gospodarczo majątkowej, procedury udzielania zamówień publicznych oraz kontrolno – rozpoznawczej i operacyjnej, zaś nie wystąpienie do chwili wydania zaskarżonej decyzji żadnej nieprawidłowości nie oznacza, że w przyszłości może do niej również nie dojść i z tego teą punktu widzenia należy odczytywać treść przepisu art. 37c ust. 3 pkt 3) ustawy. Reasumując, organ – wbrew stanowisku skarżącego – nie naruszył art. 7, 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem – jak wynika z akt sprawy – przeprowadził on postępowanie dowodowe i właściwie ocenił materiał sprawy jak również przedstawił stronie w uzasadnieniu decyzji zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu tej sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.