II SA/Wa 1521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego - oddala skargę - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o obniżeniu K.S. od dnia [...] kwietnia 2018 r. dodatku służbowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wydał opinię służbową wobec [...] K. S. - wówczas eksperta Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych - pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie służby stałej. [...] K. S. zapoznał się z tą opinią w dniu [...] stycznia 2018 r. Od przedmiotowej opinii służbowej [...] K. S. złożył odwołanie z dnia [...] stycznia 2018 r., które rozpoznała powołana decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. komisja. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez [...] K. S. opinię służbową. Opinia służbowa z dnia [...] stycznia 2018 r. stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiadomił odwołującego się o utrzymaniu w mocy opinii służbowej z dnia [...] stycznia 2018 r. Pismo to zostało doręczone [...] K.S. w dniu [...] marca 2018 r. Wnioskiem personalnym Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o obniżenie wymienionemu policjantowi dodatku służbowego o 30%. Jak uzasadnił, w dniu [...] stycznia 2018 r. została sporządzona negatywna opinia służbowa wobec [...] K. S. W przedmiotowej opinii policjant w czterech kryteriach został oceniony na "2": jakość; samodzielność i inicjatywa; planowanie i organizacja pracy; umiejętności współpracy. Wnioskujący podkreślił, że kryteria w których [...] K. S. został oceniony negatywnie stanowią podstawowe wymagania, które są niezbędne do prawidłowego realizowania obowiązków służbowych, wobec czego uzasadnione było wydanie opinii służbowej o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. W myśl zaś art. 104 ust. 3 tejże ustawy na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. W myśl § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Jak stanowi § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie natomiast do § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną; 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej; 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 cytowanego rozporządzenia obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić należny policjantowi dodatek funkcyjny, gdyż w zależności od własnej oceny mogą go obniżyć od 20% do 50% otrzymywanej stawki. Organ stwierdził, że wobec [...] K. S. została wydana opinia służbowa z dnia [...] stycznia 2018 r., która została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Tym samym niezbędne jest obniżenie policjantowi dodatku służbowego w granicach wyznaczonych w przepisie § 8 ust. 8 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Komendant Główny Policji wskazał, że charakter i zakres zastrzeżeń wskazanych w opinii służbowej z dnia [...] stycznia 2018 r. pod adresem [...] K. S. w pełni uzasadnia obniżenie otrzymywanej stawki dodatku funkcyjnego o 30%, tj. do kwoty 490 zł miesięcznie. Policjant został oceniony negatywnie (na "2"), w wyżej wymienionej opinii, w czterech kryteriach. Jak podkreślono, mimo iż jest on policjantem z wieloletnim stażem służby, pełniącym służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] od 1999 r., stale wymaga szczególnego nadzoru. Niemalże każdy dokument bez względu na zawiłość sprawy wymaga sprawdzeń i poprawek, zarówno merytorycznych jak i technicznych pomimo, iż zadania przez niego wykonywane są czynnościami powtarzalnymi i nie powodującymi znacznego obciążenia obowiązkami służbowymi. Podkreślono również, że policjant ten przy sporządzaniu dokumentów posiłkuje się zazwyczaj informacjami uzyskiwanymi z jednostek podległych Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], stąd też jego czynności nie wymagają dużego nakładu pracy, ale systematyczności. Pomimo przeprowadzonych rozmów i określenia oczekiwań stawianych [...] K. S. na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poziom jego pracy nie poprawił się. Dodać należy, że kryteria w których dokonano negatywnej oceny [...] K.S. stanowią podstawowe wymagania, które są niezbędne do prawidłowego realizowania obowiązków służbowych. Stąd też, w sposób niebudzący wątpliwości można stwierdzić, że decyzja obniżająca dodatek służbowy odwołującego się była wydana w granicach uznania administracyjnego. Przytoczone argumenty dobitnie świadczą, że nie nosi ona znamion dowolności czy arbitralności. Warto przy tym zauważyć, że nie jest to maksymalna dopuszczalna wartość przedmiotowego obniżenia. Organ nie zgodził się ze stroną, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia wskazanego w decyzji obniżenia dodatku służbowego o 30%. Wskazał, że przytoczone argumenty podniesione we wniosku personalnym o obniżenie dodatku służbowego zawierają kompleksową analizę zaistniałych w sprawie okoliczności. Organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł uchybienie natury proceduralnej przez organ I instancji, polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Stwierdził jednakże, że okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Decyzja miała charakter związany. Organ wskazał nadto, że K.S. jako policjant zobowiązany jest do znajomości przepisów dotyczących praw i obowiązków funkcjonariusza Policji, a w szczególności § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. stał się przedmiotem skargi K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie rozkazów personalnych. Zarzucił, że organ nie wyjaśnił, czym się kierował obniżając dodatek w określonej w rozkazie personalnym wysokości, co jest ewidentnym naruszeniem granic uznania administracyjnego. Podał, że nie wszczęto prawidłowo postępowania administracyjnego w tej sprawie, naruszono jego prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie dano możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i nie uwzględniono jego interesu jako strony. Wskazał na naruszenie art. 6, 7, 9, 10 k.p.a. Podniósł, że wszczynając postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego należało dokonać oceny okoliczności, nie przesłanek uzasadniających obniżenie dodatku służbowego i ocenę tę odnieść do przyjętej stawki procentowej. Przyczyną obniżenia dodatku służbowego w niniejszej sprawie było niewywiązywanie się przeze mnie z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej. Organ w uzasadnieniu decyzji o obniżeniu dodatku służbowego nie wskazał żadnych przyczyn obniżenia mi dodatku służbowego o 30%. Zarzucił, że organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w zakresie przesłanek obniżenia dodatku służbowego. Podniósł, że zawsze miał pozytywne opinie, był premiowany i odznaczany. Zarzucił, że organ nie dokonał należytej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach personalnych. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał m.in., że jakkolwiek organ I instancji nie wskazał wprost przesłanek w swojej decyzji, to jednak uczynił to Komendant Główny Policji. W przypadku gdy postawa obniżenia jest opinia służbowa policjanta kryteriów obniżenia należy poszukiwać właśnie w jej treści. Organ dysponował opinią służbową, z której wynikało, że w 4 obszarach skarżący otrzymał notę 2. Dotyczyły one jakości, samodzielności, organizacji pracy i umiejętności współpracy. Zatem jest to zakres mający wpływ na merytoryczny aspekt wykonywanych czynności. Ponadto z materiałów sprawy wynika, że negatywna opinia służbowa była ostatecznym instrumentem dyscyplinującym policjanta, bowiem rozmowy nie przyniosły efektu. Pełnomocnik wskazał też, że policjant miał świadomość konieczności wszczęcia postępowania. Jednocześnie skarżący nie wskazuje na dowody jakie organ miałby przeprowadzić. Trudno mówić o naruszeniu prawa do czynnego udziału, skoro tego czynnego udziału strona nie bierze, ograniczając się do złożenia środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W sprawie tej Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. W sprawie jest bezsporne, że w dniu [...] stycznia 2018 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wydał opinię służbową wobec [...] K. S. stwierdzającą niewywiązywanie się z obowiązków służbowych w okresie służby stałej. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał tę opinię służbową w mocy. Opinia z dnia [...] stycznia 2018 r. stała się ostateczna. W świetle powołanego wyżej § 8 ust. 8 rozporządzenia obniżenie dodatku służbowego w sytuacji stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się z obowiązków służbowych jest obligatoryjne. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia ustalenia granic obniżenia tego dodatku. W sprawie niniejszej skarżącemu dodatek służbowy obniżono o 30% otrzymywanej stawki. Obniżenie dodatku służbowego nastąpiło zatem w granicach określonych w § 8 ust. 8 rozporządzenia. Choć w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zawarto szerszego uzasadnienia w tym zakresie wskazując jedynie na wydaną opinię służbową, to uchybienie to nie stanowi w niniejszej sprawie takiego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę treść opinii brak jest podstaw do stwierdzenia, że obniżenie dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki było działaniem dowolnym. Komendant Główny Policji w zaskarżonym rozkazie personalnym wprost stwierdził zaś, że charakter i zakres zastrzeżeń wskazanych w opinii służbowej z dnia [...] stycznia 2018 r. pod adresem [...] K. S. w pełni uzasadnia obniżenie otrzymywanej stawki dodatku funkcyjnego o 30%, tj. do kwoty 490 zł miesięcznie. Wyraźnie wskazał, że skarżący został oceniony negatywnie (na "2"), w wyżej wymienionej opinii, w czterech kryteriach. Podniósł m.in., że niemalże każdy dokument bez względu na zawiłość sprawy wymaga sprawdzeń i poprawek, zarówno merytorycznych jak i technicznych pomimo, iż zadania wykonywane przez policjanta są czynnościami powtarzalnymi i nie powodującymi znacznego obciążenia obowiązkami służbowymi. Wskazał, iż pomimo przeprowadzonych rozmów i określenia oczekiwań stawianych [...] K.S.na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poziom jego pracy nie poprawił się. Organ dodał, że kryteria w których dokonano negatywnej oceny [...] K. S. stanowią podstawowe wymagania, które są niezbędne do prawidłowego realizowania obowiązków służbowych. W świetle powyższego nie można w tej sprawie mówić o dowolności. Organ miał podstawy, aby dokonać obniżenia dodatku służbowego w takiej wysokości, w jakiej tego dokonał. Powody obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki wprost wskazano w zaskarżonym rozkazie personalnym. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, że zawsze miał pozytywne opinie, był premiowany i odznaczany medalami, wskazania wymaga, że organ w zaskarżonym rozkazie personalnym nie kwestionował powyższego. Jak wskazano w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., opinia z dnia [...] stycznia 2018 r. o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych stanowi pierwszą opinię służbową o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Okoliczność niezawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego stanowi uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Przepisy rozporządzenia obligują organ do obniżenia dodatku służbowego. Kwestia ustalenia wysokości w jakiej obniżenie dodatku służbowego nastąpi należy wyłącznie do organu. Skarżący miał możliwość kwestionowania opinii służbowej w procedurze odwoławczej i z możliwości tej skorzystał. Opinia służbowa została utrzymana w mocy. Postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego nie stanowi kolejnej instancji, w której policjant może podważać ustalenia opinii służbowej. W sprawie tej nie został naruszony art. 6 k.p.a. Organy działały na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszono także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie budzi on wątpliwości. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i został rozpatrzony należycie. Ocena organu nie była dowolna i znajduje oparcie w tym materiale dowodowym. Organ nie zapewnił stronie przed wydaniem rozkazu personalnego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym naruszył art. 10 k.p.a., jednak i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżącemu znany był wynik postępowania odwoławczego od opinii służbowej. Skarżący nie wskazał także, jakie ewentualnie dowody miałyby zostać przez organ przeprowadzone. Przekonanie skarżącego, że organ "z góry założył", że dokona obniżenia stawki o 30%, nie stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu. Z akt sprawy wynika, że ocena organu w zakresie ustalenia granic obniżenia dodatku nie była dowolna. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.