II SA/Wa 1521/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej Prezesem UODO) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a., odmówił uwzględnienia wniosku J. S. o wydanie kserokopii akt sprawy o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie skargi J. S. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Urząd Gminy P., w tym udostępnianie tych danych osobie nieuprawnionej. W dniu [...] czerwca 2020 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym wniósł o przesłanie kserokopii materiałów składających się na akta przedmiotowej sprawy. Skarżący wskazał, że mieszka w województwie [...] w miejscowości P. i w celu zapoznania się z aktami sprawy byłby zmuszony w nadzwyczajnym stanie epidemii, bezpośrednio zagrażającym jego życiu i zdrowiu, pokonać drogę z P. do W. Powołując przepisy art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., Prezes UODO wyjaśnił, że prawo do zapoznania się z treścią dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy nie oznacza, by organ administracji zobowiązany był do przesyłania zgromadzonych dokumentów do miejsca zamieszkania bądź siedziby podmiotu żądającego ich doręczenia. W ocenie Prezesa UODO, przepis art. 73 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając jednakże stronie. Ustawodawca bowiem, przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, jednocześnie precyzyjnie ustalił, poprzez jakie działania może ona realizować to prawo, tj. poprzez umożliwienie zapoznania się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek zawartych w nich wiadomości. Również w literaturze podnosi się, że strona zapoznaje się z aktami sprawy w siedzibie organu. Zdaniem Prezesa UODO, organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek umożliwić stronie realizację tych uprawnień, czyli powinien zapewnić jej dostęp do akt, a powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezes UODO podkreślił jednocześnie, że przepis art. 73 § 2 k.p.a. wskazuje, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ – rozpatrując takie żądanie – dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony zaistniał ważny interes strony. W ocenie Prezesa UODO, powyższe oznacza, że żądanie musi być sprecyzowane w stopniu, co najmniej umożliwiającym organowi ocenę jego zasadności dla potrzeb rozstrzygnięcia. Tymczasem, zdaniem organu, skarżący we wniosku nie wykazał istnienia "ważnego interesu strony" poprzestając na wskazaniu jedynie, że w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, musi przejechać większą część Polski (z P. w województwie [...] aż do W.) i dotrzeć w nadzwyczajnym stanie epidemii, bezpośrednio zagrażającym jego życiu i zdrowiu, do Urzędu w W., gdzie i tak może ostatecznie spotkać się z odmową poznania treści materiałów źródłowych w tej sprawie. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Prezes UODO wyjaśnił dalej, że skarżący, w celu realizacji uprawnień określonych w art. 73 k.p.a., może ustanowić pełnomocnika, który działając w jego imieniu, zapozna się z aktami sprawy w siedzibie organu oraz sporządzi z nich notatki lub kopie. A zatem, zdaniem organu, skarżący ma prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, także po jego zakończeniu, jednakże jest to możliwe w siedzibie organu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. J. S. zakwestionował postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa. Skarżący zaznaczył, że chęć pozyskania kserokopii akt sprawy nie wynika z jego dowolnej woli, czy widzimisię, ale wobec arcyważnej przyczyny, jaką jest trwająca epidemia koronawirusa. Jest to siła wyższa, która dosłownie sparaliżowała życie nie tylko jego regionu, ale również kraju, kontynentu i świata. Stwierdził, że trudno sobie wyobrazić mocniejsze powody do tego, aby opłacany z pieniędzy publicznych, realizujący misję publiczną i działający na podstawie przepisów prawa, organ administracji publicznej mógł iść na rękę obywatelowi i nie zmuszać go, celem zaznajomienia się ze sprawą, do ryzykownej podroży do W., zwłaszcza w dobie daleko posuniętego zalecenia dystansowania społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. podtrzymał zarzuty skargi. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę zaznaczył, że dla niego jakiekolwiek poruszanie się dalej niż jest to konieczne stanowi dużą uciążliwość, ponieważ od ponad 25 lat przebywa na rencie z powodu częściowej niezdolności do pracy w związku ze stanem narządu ruchu. Na potwierdzenie tego faktu przedłożył dokumentację medyczną, w tym także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr akt [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Do pisma załączył również decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji jego renty z dnia [...] marca 2019 r., z której wynika, że jej wysokość netto wynosi [...] zł miesięcznie, co jego zdaniem, ma również wpływ na trudności w zorganizowaniu profesjonalnego zastępstwa prawnego, na co bezrefleksyjnie wskazuje w swoich pismach Prezes UODO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Analizowany przepis wywoływał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, funkcjonował również pogląd, że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzania notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Powyższa regulacja ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności, podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (publ. CBOSA), w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale i pogląd ten podziela. Z uzasadnienia uchwały wynika, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności, np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kserokopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ odmowę wydania stronie kopii dokumentów z akt sprawy oparł na błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., uznając, że prawo do zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie oznacza, by organ administracji zobowiązany był do przesyłania zgromadzonych dokumentów do miejsca zamieszkania bądź siedziby podmiotu żądającego ich doręczenia. W ocenie Prezesa UODO, przepis art. 73 § k.p.a. obliguje organ administracji wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając jednakże stronie. Ustawodawca, przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, jednocześnie precyzyjnie ustalił bowiem, poprzez jakie działania może ona realizować to prawo, tj. poprzez umożliwienie zapoznania się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek zawartych w nich wiadomości. Stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia wykładni art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. Nie zostały przy tym wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu jakiekolwiek przeszkody związane z udostępnieniem kopii dokumentów w systemie teleinformatycznym, uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącego. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie kserokopii dokumentów z akt sprawy, organ uwzględni powyższe wskazówki Sądu i - o ile nie wystąpią przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania strony - organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania do tego wniosku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 73 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest postanowienie – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.