II SA/Wa 1523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. J. R. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby. Wniosek ten umotywował ujawnieniem nowych okoliczności nieznanych organowi w chwili wydania decyzji, wynikających z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...], uznającym, iż praca J. R. w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach. [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie argumentując, że ostateczna decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP została wydana w 2001 r., a wniosek J. R. wpłynął w 2012 r., natomiast zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z tej przyczyny może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia decyzji nie upłynęło pięć lat. Po rozpatrzeniu zażalenia, Komendant Główny PSP postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że w ramach postępowania wstępnego należy dokładnie ustalić, z jakiego dokumentu strona dowiedziała się o nowych okolicznościach czy dowodach (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i czy dochowała terminu jednomiesięcznego określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W wyniku powyższego [...] Komendant Wojewódzki PSP w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał, na podstawie art. 145 § 1 i art. 146 § 1 oraz art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postanowienie ponownie odmawiające wznowienia postępowania w przedmiocie sprostowania świadectwa służby. Organ w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że w sprawie zapadły trzy negatywne przesłanki formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania. Po pierwsze, organ uznał, że niemożliwym jest, aby J. R. aż do dnia [...] grudnia 2012 r. nie miał wiedzy o wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...]. Powołał się przy tym na okoliczność, iż odpis tego wyroku składał on jako dowód w sprawie [...] w Sądzie Okręgowym w G. ze swego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi [...] Państwowej Straży Pożarnej w G. o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie. Po drugie, organ ponownie wskazał, że od wydania decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] upłynęło już 5 lat, zatem nie można, zgodnie z treścią art. 146 § 1 k.p.a. wznowić postępowania w tej sprawie. Po trzecie, w myśl art. 145 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydął decyzję. Komendant Wojewódzki PSP przyjął, że okoliczności na które powołuje się J. R. znane były organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej, albowiem wynikały one z jego akt osobowych. Wobec wszystkich powyżej przytoczonych okoliczności organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, a zatem zasadna jest odmowa wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie J. R. zażalił się w ustawowym terminie do Komendanta Głównego PSP, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu dowolność w ocenie ustaleń faktycznych, wadliwe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego oraz ignorowanie ustaleń wynikających z wyroku Sądu Apelacyjnego. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) uchylił postanowienie organu I instancji oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 orzekł co do istoty sprawy i wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2001 r. Uzasadniając powyższe postanowienie, organ II instancji wskazał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wstępnym analizował zarówno przesłanki warunkujące wznowienie postępowania (termin jednego miesiąca opisany w art. 148 § 1 k.p.a.), jak i przesłanki dotyczące możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 k.p.a.), co zostało uznane za działanie nieprawidłowe, ponieważ w ramach postępowania wstępnego nie można badać przesłanek merytorycznych. Następnie Komendant Główny PSP stwierdził, że strona dochowała 1-miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co z kolei uzasadnia – w jego ocenie – wznowienie postępowania. Natomiast przeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia organ II instancji pozostawił Komendantowi Wojewódzkiemu, wskazując, że w ramach tego postępowania należy ustalić, czy faktycznie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane wówczas organowi oraz należy ustalić, występowanie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji (art. 146 k.p.a.). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz postanowienia je poprzedzającego. Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu PSP naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania jednego z określonych w tym przepisie rozstrzygnięć w sprawie, oraz wiążące się z powyższym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci niewskazania uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. Alternatywnie skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu PSP wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo braku ustawowej podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, z pominięciem [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi J. R. obszernie opisał stan faktyczny sprawy oraz motywy i okoliczności faktyczne przemawiające jego zdaniem za koniecznością wznowienia postępowania w przedmiocie sprostowania wydanego mu świadectwa pracy, a wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w K.. Ponadto skarżący wskazał, że skoro Komendant Główny PSP uznał się za organ właściwy w przedmiocie wznowienia postępowania, to powinien zgodnie z uregulowaniami art. 151 § 1 k.p.a. wydać nową decyzję merytoryczną w sprawie lub odmówić zmiany decyzji dotychczasowej, czego organ zaniechał. Wobec powyższego skarżący uznał wnioski zawarte w skardze za zasadne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ograniczenia się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego i braku wydania merytorycznej decyzji, wskazał on, że jako organ odwoławczy jest zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego ograniczony do rozpatrywania sprawy jedynie w zakresie, w jakim była ona rozpatrywana przez organ I instancji i nie może wyjść poza zakreślone w ten sposób ramy. Ponieważ w niniejszej sprawie organ I instancji rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie samego wznowienia postępowania, przeto i Komendant, jako organ II instancji nie mógł orzec nic ponad samą kwestię, czy postępowanie należy wznowić, czy też nie. Natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie wznowionego postępowania pozostawiono Komendantowi Wojewódzkiemu PSP, jako organowi właściwemu w sprawie. Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. skarżący uzupełnił argumentację zawartą w skardze o zarzut wydania przez ten sam organ - [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej trzech równych rozstrzygnięć administracyjnych. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2013 r. J. R. złożył wniosek w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący dopuszczenia dowodu z dokumentu – decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w której odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Decyzja ta, zdaniem skarżącego, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ wydał ją bez wcześniejszego, samodzielnego wznowienia postępowania. Następnie skarżący złożył do akt sprawy pismo z dnia 1 października 2013 r., w którym wyraził swoje krytyczne stanowisko wobec tez zawartych w odpowiedzi na skargę złożona przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W dniu 7 lutego 2013 r. skarżący złożył kolejne pismo procesowe, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz złożone wnioski, a także ponownie wskazał na przesłanki, którymi kierował się, składając wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – określana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana została w k.p.a. w rozdziale 12 – wznowienie postępowania w art. 145-152 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a.), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym: – odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, – stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 odmówić postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ administracyjny naruszył opisaną powyżej procedurę. Organ odwoławczy nie mógł bowiem zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Organy właściwe do wznowienia postępowania wyznacza się na podstawie art. 150 k.p.a., a zgodnie z jego § 1 organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast zgodnie z § 2 powołanego przepisu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Podkreślić należy, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym przesądza treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro w art. 150 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał organy właściwe do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego przepisu ustanowił wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. i z tych przyczyn należało stwierdzić jego nieważność. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2013 r., przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazana decyzja nie stanowi dokumentu niezbędnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżone postanowienie należało uchylić ze względu na wady prawne, jakie ono zawierało. Tym niemniej Sąd zapoznał się z wnioskowanym dokumentem. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.