II SA/Wa 1524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wymiaru przedłużonego czasu służby oddala skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. R. J. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wezwaniem do doręczenia mu wykazu godzin przepracowanych przez niego w Straży Granicznej ponad ustawowy wymiar czasu służby w związku z bezczynnością w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2004 r., ewentualnie do dokonania w sposób władczy odmowy wykonania tej czynności. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że w pismach nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przesłano informację, że wyliczenie i dostarczenie ilości wypracowanych nadgodzin w trakcie pełnienia służby w Straży Granicznej jest działaniem bezprzedmiotowym. Ponadto podał, iż w związku ze stwierdzeniem swojej niewłaściwości i przekazaniem sprawy do rozpoznania Komendantowi [...]OSG przez Sąd Rejonowy w C. [...] sprawy z powództwa wnioskodawcy o zasądzenie od Komendanta [...]OSG kwoty [...] zł z ustawowymi odsetkami od wytoczenia powództwa, za pełnienie służby w ponadnormatywnym czasie służby, została wydana przez Komendanta [...]OSG decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., odmawiająca wypłaty R J. ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby w okresie od [...] czerwca 1992 r. do [...] grudnia 2001 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Komendant stwierdził więc, że żądanie wnioskodawcy jest nieuzasadnione z powodu braku po jego stronie interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. R. J., traktując powyższe pismo jako decyzję, wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, żądając jej uchylenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania Komendanta [...]OSG do wyliczenia i doręczenia mu godzin przepracowanych ponad ustawowy wymiar służby. Podniósł ponadto, że działanie organu skutecznie zamyka mu drogę sądową dochodzenia jego praw w związku z brakiem możliwości określenia przedmiotu roszczenia, które to działania są niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Komenda Główna Straży Granicznej przesłała odwołanie do Komendanta [...]OSG celem rozpoznania go w trybie określonym w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 kpa, odmówił R. J. wydania zaświadczenia w sprawie przedłużonego czasu służby za okres od [...] do [...] . W uzasadnieniu podał, że uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, wynikające z pełnienia służby w czasie przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2, są realizowane jedynie poprzez czas wolny od służby w wymiarze przedłużonego czasu służby, a zatem możliwość taka istnieje wyłącznie w czasie trwania służby. R. J. został zwolniony ze służby z dniem [...] grudnia 2001 r., co oznacza, że brak jest obiektywnie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wymiaru przedłużonego czasu służby we wskazanym okresie. Po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na powyższe postanowienie, Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna wykazać swój interes prawny lub powołać podstawę prawną do określonych żądań, a nadto organ wydający zaświadczenie ma prawo zbadania interesu prawnego osoby, która ubiega się o wydanie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie zainteresowany nie wskazał wymienionych okoliczności, natomiast żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia faktu wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza w przedłużonym czasie służby, ponad normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 września 2001 r. o Straży Granicznej (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Organ stwierdził, że uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej z tytułu pełnienia służby ponad normatywny czas służby określa art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 12 ust. 1 wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748 ze zm.). Powyższe przepisy stanowią, że funkcjonariusz Straży Granicznej ma prawo wyłącznie do czasu wolnego od służby w zamian za wypracowane nadgodziny w wymiarze przedłużonego czasu pełnienia służby, zaś możliwość realizacji tego uprawnienia istnieje jedynie w okresie trwania stosunku służbowego. Zainteresowany został zwolniony ze służby z dniem [...] grudnia 2001 r., a zatem w chwili obecnej brak jest interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wymiaru przedłużonego czasu służby w okresie od [...] czerwca 1992 r. do [...] grudnia 2001 r. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. wniósł o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu podniósł, że obydwa organy wydały swoje rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, określonej w art. 10 § 1 kpa, a nadto Komendant Główny SG potwierdził nieprawdę w dokumencie urzędowym, podając nieprawdziwy rok publikacji (2002) w Dzienniku Urzędowym tekstu jednolitego Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś Komendant [...]OSG oparł swoje rozstrzygnięcie na uchylonym akcie prawnym. Stwierdził również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 1998 r. (sygn. akt II SA 1144/97), uchylający decyzję Komendanta Głównego SG oraz decyzję organu I instancji odmawiającą wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystane dni wolne za przedłużenie służby ponad normę [...] byłemu funkcjonariuszowi, że stanowisko organów dotyczące braku możliwości realizacji roszczenia o wypłatę ekwiwalentu w tym przedmiocie jest nietrafne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Uregulowane w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, zwane też postępowaniem zaświadczeniowym, jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się odnosi (J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz, 2004, s. 795). Z tego też względu będą miały do niego zastosowanie w zasadzie jedynie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak: zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 i § 2 kpa, zawartym w ww. dziale, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie ubiegający się o wydanie zaświadczenia żądanej treści, R. J., nie wskazał, iż konkretny przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. Z jego wniosku oraz kierowanych do organu pism wynikało, że powołując się na swój interes prawny, domagał się urzędowego potwierdzenia wykazu godzin przepracowanych w ponadnormatywnym czasie służby jako funkcjonariusz Straży Granicznej w latach [...]. Wymagany powyższym przepisem interes prawny określił jako dochodzenie na drodze sądowej swoich praw w związku z brakiem możliwości sprecyzowania przedmiotu roszczenia. W myśl art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem tego postępowania mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, lecz również fakt istnienia interesu prawnego osoby występującej o zaświadczenie. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w doktrynie rozumiane jest ono jako "interes ochraniany prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Według J. Borkowskiego (Komentarz,1996, s. 194), "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego." Oceniając zaskarżone postanowienie w tym kontekście, należy stwierdzić, że obydwa organy zasadnie uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści. Jednakże brak tego interesu nie wynika bynajmniej z tego, że jako byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje mu ekwiwalent za godziny przepracowane w ponadnormatywnym czasie służby, gdyż z tego tytułu przysługuje jedynie czas wolny i to tylko funkcjonariuszowi na służbie. Brak interesu prawnego wynika natomiast, zdaniem Sądu, z tej przyczyny, że pomimo braku przedmiotowego zaświadczenia, skarżący wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o wypłatę tego ekwiwalentu, zaś Sąd jako niewłaściwy w sprawie przekazał ją do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, który decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] odmówił jego wypłaty, a Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Ostateczne rozstrzygnięcie stało się następnie przedmiotem skargi R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/05 skargę oddalił, zaś aktualnie sprawa oczekuje w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku. Nie sposób zatem uznać, że interes prawny, na który powołał się skarżący, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, dotyczącego wspomnianego ekwiwalentu, a nadto, iż brak zaświadczenia uniemożliwia sądowe dochodzenie przez niego wskazanych roszczeń. W takiej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o odmowie wydania zaświadczenia, z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego, a wydane w oparciu o przepisy art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.