II SA/Wa 1526/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. L. z 15 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] lipca 2015 r. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił R. L. (dalej jako skarżący) wydania zaświadczenia o wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżący wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] . Skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie/wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] . Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 listopada 2014 r., II SA/Wa 772/14 uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na brak przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. Po uprawomocnieniu się wyroku sądowego, Komendant Główny Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] i orzeczeniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Pismem z 16 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego postanowienia Komendanta Głównego Policji i jednocześnie odrębnym pismem, datowanym również na 16 kwietnia 2015 r., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji pismem z 5 maja 2015 r. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądań. W odpowiedzi, pismem z 18 maja 2015 r., skarżący wskazał, aby rozpatrzenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło w trybie nadzwyczajnym. [...] czerwca 2015 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] kwietnia 2015 r., a następnie, orzeczeniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji postanowił o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] , w związku z tym, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., w oparciu o którą mogłoby nastąpić unieważnienie tego postanowienia. Wnioskiem z 15 lipca 2015 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z zawartym w postanowieniu nr [...] rozstrzygnięciem. Wskazanym na wstępie postanowieniem Komendanta Głównego Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ zwrócił uwagę, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem istnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest sprawa administracyjna lecz decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Organ przywołał treść art. 156 § 1 K.p.a. i zwrócił uwagę, że przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. na mocy art. 126 K.p.a. stosuje się również do postanowień. Komendant Główny Policji zważył, iż w swoim postanowieniu z [...] lipca 2015 r. nr [...] szczegółowo odniósł się do każdej z wymienionych przesłanek, ponieważ skarżący, występując o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] kwietnia 2015 r., nie wskazał żadnej z nich. Również we wniosku z 15 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie określił, która z wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. okoliczności zaistniała, aby można było uznać zaskarżone postanowienie za nieważne. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy podzielił swoje dotychczasowe stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] . W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy, jak i prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych oraz narusza zasady postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości prezentowane dotychczas stanowisko. W pismach procesowych datowanych na 28 września 2015 r., 6 października 2015 r., 7 stycznia 2016 r., 14 stycznia 2016 r., 13 lutego 2016 r., 19 lutego 2016r., skarżący przedstawił obszerną dodatkową argumentację na poparcie stanowiska zaprezentowanego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] lipca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r., odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2013 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o wysokości sortów mundurowych w latach 1990 – 2013. W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia) jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. -przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 K.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Zgodnie z art 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Zaznaczyć również należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż możliwe jest stosowanie sankcji nieważności wobec decyzji nieostatecznej (postanowienia) na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, publ. Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7-8, s. 98:). W niniejszej sprawie skarżący, jak wynika z pisma z 18 maja 2015 r., zrezygnował z prawa do wniesienia zażalenia i wystąpił z wyraźnym żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nie wskazał żadnej konkretnej postawy prawnej, na której opierał swoje żądanie. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można bowiem zarzucić, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. Skoro skarżący we wniosku z 16 grudnia 2013 r. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji, to właściwym organem do rozpatrzenia tego wniosku był Komendant Główny Policji. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli orzeczenie Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, to ministrem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Komendant Główny Policji. Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowego postanowienia zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. że postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę materialnoprawną postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. stanowił przepis art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., określający podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (w tym przypadku postanowienia). Skarżący wnosił bowiem, po ostatecznym sprecyzowaniu swojego stanowiska, o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] grudnia 2013 r. Organ obowiązany był zatem do zbadania, w oparciu o powyższy przepis, czy w sprawie zaistniały przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 K.p.a. Istnieje zatem przepis prawa, który umocowywał Komendanta Głównego Policji do odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r., w sytuacji gdy przyczyny określone w § 1 art. 156 K.p.a. w sprawie nie wystąpiły. Rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Zdaniem Sądu postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Treść tego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisem prawa dającym podstawę do jego wydania, a wydanie tego postanowienia było uzasadnione zaistniałymi okolicznościami faktycznymi. W postanowieniu tym organ, po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, dokonał analizy przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skoro skarżący w swoim wniosku z 16 grudnia 2013 r. nie wskazał konkretnie jakimi wadami powodującymi jego nieważność obarczone jest postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Ocenie przeprowadzonej przez organ nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Treść załatwienia sprawy wyrażona w badanym postanowieniu nie stanowi zaprzeczenia stanu prawnego sprawy. Tym samym nie można uznać aby treść postanowienia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 156 § 1 K.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. nie zawiera również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że sprawa rozstrzygnięta tym postanowieniem była już rozstrzygnięta innym postanowieniem, postanowienie to nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było ono niewykonalne w dniu jego wydania, w razie jego wykonania nie wywoływało czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] lipca 2015 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.