II SA/Wa 1528/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi Izabeli K. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Służby Ochrony Państwa (zwany dalej Komendantem SOP/organem) decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2023 r., na podstawie art. 178 ust. 1 i art. 184 ustawy z dnia 08 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 66, 240 i 347; zwanej dalej ustawą o SOP), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185; zwanej dalej k.p.a.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 1223, zwanego dalej rozporządzeniem o przyznawaniu i cofaniu pomocy finansowej) odmówił przyznania I. B. (zwanej dalej Skarżącą) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa. Komendant SOP wskazał, że Skarżąca została przeniesiona do Służby Ochrony Państwa ze Służby Więziennej decyzją Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2019 r. Podczas pełnienia służby jako funkcjonariusz Służby Więziennej w Zakładzie Karnym w PP. skorzystała z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, otrzymując świadczenie w wysokości 52.850,- zł. Organ stwierdził, że w związku z powyższym przyjąć należy, iż w chwili przeniesienia do SOP Skarżąca miała zrealizowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Organ podał, że Skarżąca została przeniesiona ze Służby Więziennej do Służby Ochrony Państwa, zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy o SOP, decyzją Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2019 r. Organ podał również, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 111, zwane dalej rozporządzeniem o przenoszeniu do służby), wskazano, że Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Organ uznał, że niewątpliwie pomoc finansowa na uzyskanie lokalu otrzymana przez Skarżącą w Służbie Więziennej jest należnością pieniężną o charakterze jednorazowym. Wskazał, że ustawa o SOP nie zawiera przepisów umożliwiających zwrot pomocy finansowej otrzymanej w niższej wysokości celem otrzymania pomocy finansowej w wyższej wysokości. Z uwagi na przeniesienie Skarżącej ze służby w PP. do służby w Warszawie, funkcjonariusz mógł skorzystać z regulacji określonej w art. 184 ust. 2 ustawy o SOP. Przepis ten stanowi, iż takiemu funkcjonariuszowi może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeśli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową. Nie daje natomiast uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej. Na podstawie art. 184 ust. 2 ustawy o SOP wydano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawię trybu przydzielania, lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby w innej miejscowości. Zgodnie z § 2 cyt. wyżej rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi, na jego wniosek, przydziela się lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby. Organ wskazał, iż Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. przydzielił Skarżącej na jej wniosek lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Decyzja została uchylona, gdyż Skarżąca odmówiła przyjęcia przydzielonego lokalu. Uznał, że m.in. wnikliwie zbadał okoliczności sprawy oraz dokonał wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. stała się przedmiotem skargi Skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów z załączonych do skargi na okoliczności podniesione w skardze, to jest wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz w konsekwencji niezastosowania przez organ przepisów prawa materialnego i braku wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację skargi. Podniósł m.in., że organ nie sprostał obowiązkom wynikającym z zasad ogólnych k.p.a. Wydał decyzję z pominięciem złożonych przez stronę dowodów, które zachowały swoją aktualność. Wskazał, że brak indywidualnej oceny sprawy administracyjnej oraz zgromadzonych w jej toku dowodów. Pełnomocnik wskazał, że skarżąca zwróciła pomoc finansową w celu otrzymania lokalu mieszkalnego a nie otrzymania pomocy finansowej w wyższej wysokości. Podniósł, że strona posiadała informację na temat będących w dyspozycji SOP lokali mieszkalnych składających się 4 pokoi i spodziewała się przyznania jej właśnie takiego lokalu przy rodzinie składającej się z 5 osób (obecnie 6 osób). Przyznany jej lokal mieszkalny nie spełniał jednak tych oczekiwań, o czym skarżąca informowała organ. Pełnomocnik przywołał art. 180 ust. 1 i 2 ustawy o SOP i wskazał, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki wymienione w wyżej zacytowanym przepisie, aby otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik przywołał § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa. Wskazał, że wykładnia celowościowa brzmienia ww. przepisu zmierza do ustalenia, iż jego celem jest zapobieżenie sytuacji przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w postaci należności pieniężnych po raz drugi, po zrealizowaniu tej pomocy. Nie można jednak uznać, iż skoro pomoc finansowa została przez wnioskodawcę zwrócona to oznacza, że została zrealizowana i nie można już jej przyznać. Pełnomocnik wskazał, że Skarżąca nie chce skorzystać z pomocy finansowej na zakup mieszkania po raz kolejny tylko po raz pierwszy. Nie posiada ona należności pieniężnych przysługujących z tytułu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ponieważ decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] r. orzeczono o zwrocie przyznanej pomocy finansowej. Pełnomocnik wskazał, że Skarżąca pozostała bez przydzielonego lokalu mieszkalnego oraz odmówiono jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Komendant Służby Ochrony Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu [...] listopada 2022 r. uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze i na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi i wydał wyrok sygn. akt II SA/Wa 389/22 uchylający zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd stwierdził, iż Komendant SOP ustalając stan faktyczny sprawy nie uwzględnił, że Skarżąca pomoc finansową uzyskaną w czasie służby w Służbie Więziennej (w Zakładzie Karnym w P.) zwróciła w dniu [...] sierpnia 2020 r. na podstawie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i nie rozważył jej rozstrzygając o uprawnieniu Skarżącej do uzyskania pomocy finansowej. Organ naruszył zatem przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę i rozstrzygając w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego organ dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Organ weźmie pod uwagę okoliczności przedstawione przez stronę i odniesie się do nich. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać, jak wskazano już wyżej, przywołanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaś w jej uzasadnieniu, w oparciu o powołany powyżej stan faktyczny sprawy, organ wskazał, że przeniesiony do służby w SOP funkcjonariusz zgodnie z brzmieniem art. 70 ust. 4 ustawy o SOP zachowuje ciągłość służby. Wedle organu wynika z tego fikcja prawna polegająca na uznaniu, że funkcjonariusz pełnił służbę przez cały okres w SOP. Wskazał, że zgodnie z § 13 rozporządzenia o przenoszeniu do służby Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uznał, że w chwili przeniesienia Skarżąca miała zrealizowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Wobec powyższego jej prawo do lokalu mieszkalnego było zaspokojone. Z dniem [...] lipca 2019 r. Skarżąca stała się funkcjonariuszem SOP i po tym terminie wobec niej jako funkcjonariusza SOP decyzje mógł wydawać tylko Komendant SOP. W ocenie organu Dyrektor Zakładu Karnego decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o zwrocie przyznanej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, bez podstawy prawnej albowiem w tej dacie nie miały do Skarżącej zastosowania przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, że zrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na zakup mieszkania lub domu może być tylko raz w czasie służby. Ustawa przewiduje jeden wyjątek, który może być zastosowany wobec funkcjonariusza przeniesionego służbowo do pełnienia służby w innej miejscowości. Takim wyjątkiem jest artykuł 184 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną łub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznana pomoc finansową. Przy czym z treści tego artykułu jednoznacznie wynika, że Komendant SOP może a nie musi przydzielić lokal mieszkalny po opuszczeniu wcześniej przydzielonego lokalu bądź zwrocie udzielonej pomocy. W ocenie organu z powyższego wynika również, że funkcjonariusz SOP nie może mieć roszczenia o przydział lokalu na podstawie tego przepisu, co za tym idzie nie ma podstaw do dochodzenia tego prawa na drodze sądowej. Organ stwierdził, że Skarżąca nie otrzymała od Komendanta SOP decyzji o zwrocie pomocy finansowej, a wobec tego nie został spełniony podstawowy warunek przydzielenia jej lokalu mieszkalnego. Przy czym powołując się na orzecznictwo wskazał, iż zwrot pomocy finansowej w celu jej ponownego uzyskania nie eliminuje negatywnej przesłanki do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza w nowej formacji. Uchylenie decyzji i fizyczny zwrot pomocy w celu uzyskania pomocy finansowej w nowej formacji jest sprzeczne z ideą prawa do lokalu i przyznawania pomocy finansowej w związku z rezygnacją z przyznania lokalu. Na tej też podstawie organ stwierdził, że Skarżąca w dacie przyjęcia do służby w SOP miała całkowicie zaspokojone prawo do lokalu, a bezzasadny zwrot przyznanej wcześniej pomocy finansowej nie uprawnia Skarżącej do ponownego nabycia prawa do lokalu. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.'' poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na nierozważeniu mojej sytuacji mieszkaniowej, 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które polegało na nieuwzględnieniu mojej sytuacji rodzinnej oraz moich potrzeb mieszkaniowych, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i mój słuszny interes jako obywatelki oraz prowadzenie postępowania w sposób niewyczerpujący zebrania i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż pomoc finansową otrzymaną podczas pełnienia służby w Służbie Więziennej zwróciłam, 4) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 6) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 180 ust. 1 i 2 ustawy o SOP poprzez niezastosowanie tego przepisu. Powołując się na powyższe zarzutu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarządzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca omówiła prezentowane stanowisko. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa nr [...]z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż zgodnie z treścią art. 70 ust 2 ustawy o SOP Skarżąca została przeniesiona ze Służby Więziennej do Służby Ochrony Państwa, decyzją Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2019 r. Służba w poprzedniej formacji jest traktowana na równi ze służbą w SOP i zgodnie z brzmieniem art. 70 ust. 4 ustawy o SOP funkcjonariusz zachowuje ciągłość służby. Na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z treści z art. 70 ust 6 ustawy o SOP w dniu [...] grudnia 2018 r. wydane zostało rozporządzenie wykonawcze do ww. ustawy w sprawie przenoszenia do służby, w którym określony został szczegółowy sposób i tryb prowadzenia postępowania w stosunku do funkcjonariuszy przenoszonych. Skarżąca, służąc w Służbie Więziennej skorzystała z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 171 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2014 r. poz. 173, z późn. zm.), która jest tożsama (identyczna w formie i treści) z pomocą przewidzianą w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP. W tym stanie rzeczy, wobec Skarżącej ma zastosowanie art. 181 pkt 1 ustawy o SOP oraz § 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej. Pomocniczo sytuację Skarżącej reguluje również § 13 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie przenoszenia do służby. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że w chwili przeniesienia Skarżąca miała zrealizowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Z dniem [...] lipca 2019 r. Skarżąca stała się funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa i po tym terminie wobec niej jako funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa decyzje mógł wydawać tylko Komendant SOP, zatem Dyrektor Zakładu Karnego decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o zwrocie przyznanej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, bez podstawy prawnej. Z przepisów ustawy o SOP i jej przepisów wykonawczych wynika realizowanie prawa do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na zakup mieszkania lub domu może być tylko raz w czasie służby, z wyjątkiem sytuacji dotyczącej funkcjonariusza przeniesionego służbowo do pełnienia służby w innej miejscowości, któremu zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznana pomoc finansową. Przy czym z treści tego artykułu wynika, że decyzja w tym zakresie należy do organu i jest ona uznaniowa. W konsekwencji powyższego oraz wobec faktu, iż Skarżąca nie otrzymała od Komendanta SOP decyzji o zwrocie pomocy finansowej, stwierdzić należy, że nie został spełniony podstawowy warunek przydzielenia jej lokalu mieszkalnego. Za prawidłowością przyjętego przez organ stanowiska przemawia także jednorodny (co do zasady) charakter pomocy finansowej na cele mieszkaniowe polegający na tym, że w niewojskowych służbach mundurowych świadczenie to jest identyczne co do nazwy, zasad udzielania, podmiotów uprawnionych (funkcjonariuszy pozostających w stosunku administracyjno-prawnym), a nawet kryteriów przyznawania. Oznacza to, że przyznanie pomocy finansowej w jednej z formacji, stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia w innej formacji, która tożsame - co do nazwy, a przede wszystkim celu - świadczenie przewiduje. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ oparł się na materiale prawidłowo zebranym, dokonał jego wszechstronnej oceny i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji