II SA/Wa 1532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Sławomir Antoniuk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającą przyznania A. K. renty w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ uznał, że renta w drodze wyjątku nie może zostać przyznana zainteresowanemu, gdyż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez niego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. A. K. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia [...] stycznia 2002 r. Na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy miał 38 lat i udokumentował okresy składkowe wynoszące łącznie 7 lat, 7 miesięcy i [...] dni. W ubezpieczeniu wystąpiły przerwy w okresach od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] maja 1987 r. i od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] stycznia 2002 r., w czasie których zainteresowany nie podejmował zatrudnienia ani działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Zdaniem organu, przerw w zatrudnieniu nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności, które wskazywałyby na niemożność pokonania przeszkód w podjęciu zatrudnienia i wypracowaniu wymaganego okresu ubezpieczenia, zwłaszcza że we wskazanych okresach nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zaś samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Za szczególną okoliczność nie może być również uznany fakt zarejestrowania w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Prezes ZUS, uzasadniając decyzję, zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała sytuacja materialna strony, przy czym i ta przesłanka, w ocenie organu, nie została spełniona, bowiem miesięczny dochód przypadający na osobę w rodzinie zainteresowanego wynosi 1373,33 zł, natomiast kwota najniższej emerytury, stanowiąca kryterium w ramach tej przesłanki, od dnia 1 marca 2011 r. wynosi 728,18 zł miesięcznie. Sytuacja materialna strony nie pozwala zatem przyjąć, że A. K. pozbawiony jest niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. K. zarzucił naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na przyjęciu, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS ma charakter wiążący w tym sensie, iż nie jest możliwym uznanie, że przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy rozwijająca się choroba ([...]) czyniła niemożliwym podjęcie przez niego pracy, a ponadto, naruszenie także tego przepisu, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem przez komisję lekarską ZUS sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w okresie od dnia [...] kwietnia 1994 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. nie istniały po stronie skarżącego szczególne okoliczności, wyłączające jego aktywność zawodową. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, wskazując, że organ nie odniósł się do wszystkich jego argumentów, pobieżnie i niestarannie przeanalizował materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uzasadniałyby brak wymaganego okresu ubezpieczenia, oraz że nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł stanowić podstawy przyznania A. K. świadczenia w drodze wyjątku. Ze sprawy wynika bowiem, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania i to ona determinuje podjęte w niej rozstrzygnięcie. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. strona podała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, których miesięcznymi dochodami są: emerytura ojca w wysokości [...] zł, emerytura matki w wysokości [...] zł oraz kwota [...] zł, uzyskiwana z tytułu najmu mieszkania. Łączny miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wynosi zatem 4120,00 zł, zaś na osobę w rodzinie przypada kwota 1373,33 zł i jest to kwota, która przekracza wysokość najniższej emerytury. Zgodnie bowiem z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 15, poz. 162), wydanym na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, od dnia 1 marca 2011 r. kwota najniższej emerytury i renty wynosi 728,18 zł. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji powyższa kwota najniższej emerytury i renty, jako obowiązująca, musiała więc stanowić punkt odniesienia i być kryterium dla ustalenia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Ustawodawca, określając wysokość najniższej emerytury i renty, wprowadza minimalną wartość świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, co w przypadku świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, stwarza po stronie Prezesa ZUS konieczność badania pod tymże kątem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, wszak kryterium niezbędności musi być odnoszone do przysługującego wszystkim ubezpieczonym minimum środków utrzymania (kwota najniższej emerytury i renty). Niespełnienie przez skarżącego przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania wyłącza – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy – możliwość przyznania mu jakiegokolwiek świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądza też o treści rozstrzygnięcia, bez potrzeby ustosunkowywania się do pozostałych warunków, jakie wynikają z treści tego przepisu. W takiej bowiem sytuacji istota sprawy tkwi jedynie w niezaistnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania i nie mają wówczas znaczenia prawnego rozważania na temat oceny przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których zainteresowany nie wypracował wymaganego ustawą stażu ubezpieczeniowego. W tym kontekście za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS są wiążące dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że organ ten opiera się o ich treść, wydając swoje rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie – jak słusznie zauważa skarżący – zaskarżona decyzja została podjęta przed rozpatrzeniem przez komisję lekarską ZUS sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r., gdyż orzeczenie komisji lekarskiej pochodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., zaś data decyzji to dzień [...] maja 2011 r., co bez wątpienia należy ocenić jako uchybienie organu (art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i to nie tylko z uwagi na powyższe rozważania, ale przede wszystkim dlatego, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. potwierdza w całości orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r., w którym ustalono, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji od dnia [...] stycznia 2002 r. Te same ustalenia wynikają również z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. Należy natomiast w pełni podzielić argumentację strony, opartą o prezentowane w skardze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do tego, że zainteresowany znacznie wcześniej przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] stycznia 2002 r.) tracił sprawność organizmu wskutek rozwijającej się choroby ([...]), a przez to także możliwość pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Niemniej kwestie z tym związane mogłyby być przedmiotem oceny i mogłyby wpływać na rozstrzygnięcie w sprawie jedynie wówczas, gdyby została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Tymczasem tak nie jest. Jednakże, w przypadku zmiany stanu faktycznego w tym zakresie, strona ma możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, jednak w takim stanie rzeczy wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.