II SA/Wa 1534/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Sławomir Fularski (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2009 roku działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj. Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) zwolnił [...] R.Z. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2009 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że [...] R.Z. od dnia [...] listopada 2007 roku jest zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym. W dniu [...] grudnia 2007 r. prokurator Prokuratury Rejonowej [...] sporządził przeciwko ww. funkcjonariuszowi akt oskarżenia o to, że w nieustalonym dniu w okresie od nieustalonego miesiąca 2006 r. do dnia [...] lipca 2006 r. w K., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej jako [...] przekroczył swoje uprawnienia poprzez umieszczenie na stronie www.policja.gov.pl ukrytych linków do stron cywilnych [...] używając w niej słów kluczowych związanych z działalnością firm nie występujących w merytorycznej treści strony Komendy Wojewódzkiej Policji w K. działając tym samym na szkodę interesu [...] Policji, tj. o przestępstwo określone w art. 231§ 2 kk. Postępowanie karne nadal się toczy i brak jest możliwości określenia terminu jego prawomocnego zakończenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdyż upłynęło 12 miesięcy jego zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Dlatego też, mając na uwadze wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez wymienionego policjanta zarzucanego mu czynu, zagrożenie karą, ponad 16 miesięczne zawieszenie w czynnościach służbowych, brak kontaktu z obowiązkami służbowymi w kontekście wymagań i oczekiwań, jakie stawiają przełożeni i społeczeństwo przed Policją, podjęcie kroków prawnych w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z [...] R.Z. jest zasadne. Zawieszenie ww. funkcjonariusza w czynnościach służbowych przez tak długi okres czasu wpływa niekorzystnie na pracę całej Sekcji [...], gdyż blokuje etat, na który mógłby być mianowany inny policjant oraz blokuje ruchy kadrowe w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. W wyniku złożenia przez R.Z. odwołania, Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku i zm., dalej jako kpa) rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił tą datę na dzień [...] lipca 2009 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten jest jasny i klarowny, dotyczy bowiem sytuacji policjantów, którym postawione zostały zarzuty karne, w sprawie których trwa postępowanie karne i brak jest możliwości określenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku, a powyższe miało miejsce w niniejszej sprawie. Sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ wskazał, że służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Organ zaznaczył, że w przypadku prawomocnego wyroku uniewinniającego albo orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu niedopełnienia przestępstwa będzie miał zastosowane art. 42 ustawy o Policji, który umożliwia powrót do służby funkcjonariuszowi zwolnionemu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy. Organ wyjaśnił nadto, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji nie ustala wyniku prowadzonego przeciwko [...] R.Z. postępowania karnego, które będzie przedmiotem rozpoznania przez niezawisły i bezstronny sąd. Na tym etapie sprawy nie może być zatem mowy o przesądzeniu czyjejś winy czy też niewinności, bowiem nie to zagadnienie jest przedmiotem rozpoznania organu administracji publicznej. Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi jaką złożył R.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji w całości albo stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym i niewłaściwym zastosowaniu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez uznanie, że zwolnienie na tej podstawie prawnej powinno być zmaterializowane w każdym przypadku po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, nadto nieuwzględnienie indywidualnego charakteru niniejszej sprawy, w której to upływ wskazanego okresu nie jest zależny od strony postępowania. Zarzucił również obrazę art. 7 i art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że czyn zarzucany mu w postępowaniu karnym stanowiący podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych charakteryzuje się wysokim prawdopodobieństwem jego popełnienia, choć z prowadzonego postępowania karnego to nie wynika. Nadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania : -art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie przez organ I instancji o miejscu i terminie przesłuchania świadka [...] W.Z. na 7 dni przed terminem oraz niezapewnienie udziału skarżącego w przeprowadzeniu ww. dowodu, a także uniemożliwienie zadawania pytań, które miał zamiar zadać świadkowi -art. 136 kpa polegające na nie przeprowadzeniu ponownego przesłuchania ww. świadka, tym razem w obecności strony -art. 6-9 kpa poprzez zbyt lakoniczne informowanie o przysługujących mu uprawnieniach i nieinformowanie w ramach postępowania zgodnie z jego wnioskiem o przesłankach, którymi kierował się organ przy wszczęciu postępowania zwolnieniowego -art.107 § 1 kpa poprzez pominięcie niezbędnych elementów decyzji wydawanej w granicach uznania administracyjnego -art. 77 kpa polegające na odstąpieniu od obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że intencją ustawodawcy było aby szczególny tryb zwolnienia ze służby zawarty w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji mógł być stosowany tylko w przypadku gdy policjant celowo podejmuje działania zmierzające do przedłużenia toczącego się procesu karnego i rozmyślnie utrudnia prowadzenie postępowania przygotowawczego albo zakłóca przewód sądowy. W jego zaś sytuacji okoliczności takie nie miały, nie mają i nie będą miały miejsca. W żaden bowiem sposób nie utrudniał postępowania karnego i nie zamierza tego czynić. Koronnym argumentem przemawiającym za uchyleniem rozkazu personalnego jest fakt przeciągania postępowania karnego wskutek przesuwania terminów rozpraw sądowych, co potwierdzają akta postępowania karnego. Upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest zatem powodowany przez skarżącego, tylko przez niezależne od niego okoliczności leżące de facto po stronie wymiaru sprawiedliwości, a także uczestników postępowania, w szczególności biegłych sądowych mających wydać opinię na wniosek sądu. Zdaniem skarżącego zasadne było wstrzymanie się z rozwiązaniem stosunku służbowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, tym bardziej, że ustawodawca pozostawił właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie trudno mówić o tym, że postępowanie karne z całą pewnością zakończy się wyrokiem skazującym, albowiem godziłoby to w zasadę domniemania niewinności. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/PO 106/08 z dnia 6 listopada 2008 r. podniósł, że decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia. Nadto, z ww. wyroku wynika, że jeżeli policjant w żaden sposób nie przyczyni się do upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i w żadnym z postanowień prokuratora bądź sądu nie pojawi się argument, iż utrudnia on śledztwo bądź wystąpi sytuacja w której policjant będzie uchylał się od udziału w czynnościach służbowych, to nie jest zasadne korzystanie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z przesłanki dopuszczającej zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Komendant Główny Policji podniósł, że zarzuty skargi nie są zasadne, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone w prawidłowy sposób. W pismach procesowych z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz [...] kwietnia 2010 r. skarżący zawarł wniosek przeprowadzenie dowodu oraz dołączenie do akt postępowania wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział XIV Karny z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...], w którym to został uniewinniony od zarzutu popełnienia czynu zarzuconego mu w akcie oskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W sprawie doszło bowiem do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji z którego wynika, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zwolnienie ze służby w tym trybie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową i pozostaje w kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych (w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.), przy czym wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia może nastąpić w razie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: musi upłynąć 12 miesięcy od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz przyczyny będące podstawą zawieszenia nie ustały. Omawiany przepis został wprowadzony mocą ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 11222, ze zm. ). Wyrokiem zaś Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 w zakresie, w jakim ustala 12 – miesięczny termin zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego ww. przepis został uznany za zgodny z Konstytucją. Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie obie z przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji znalazły w toczącym się postępowaniu zastosowanie. Skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] listopada 2007 roku z powodu przedstawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 § 2 kk. Postępowanie karne w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji nie zostało ukończone, nadto termin jego zakończenia nie był znany. Nie ustały więc również przyczyny zawieszenia w czynnościach służbowych. Zatem wydanie rozkazu personalnego przez organ II instancji w dniu [...] lipca 2009 roku zwalniającego ze służby z dniem [...] lipca 2009 roku, wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji miało więc niewątpliwie oparcie w ww. przepisie. Należy bowiem zaznaczyć, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Tak więc, rozpoznanie sprawy o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie ww. przepisu było możliwe bez konieczności czekania do momentu wydania rozstrzygnięcia prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej, obejmującej zarzut popełnienia czynu określonego w art. 231 § 2 kk, bowiem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a prowadzonym postępowaniem karnym. Niemniej, jak już wyżej wspomniano decyzja wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że właściwy przełożony policjanta może go zwolnić, lecz nie musi tego czynić. Mimo więc nawet spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie, organ miał prawo wyboru podjęcia takiej decyzji, a nie obowiązek zwolnienia policjanta. W związku z powyższym, zdaniem Sądu istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że po dość długo trwającym postępowaniu karnym, którego jak wynika z przedstawionego przez organy materiału dowodowego skarżący w żaden sposób nie utrudniał, został on ostatecznie wyrokiem sądu uniewinniony od zarzutu popełnienia czynu zarzucanego mu w akcie oskarżenia. Wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w K., Wydział XIV Karny, z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...] stał się prawomocny w dniu [...] marca 2010 r. Tym samym, w ocenie Sądu zaistniała przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, który to stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W wypadku o którym mowa w ww. przepisie chodzi o sytuację, gdy decyzja została oparta na "kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu; rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s.234) – patrz B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck s. 658). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt. 8 kpa należy więc rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Związek, o którym mówi ww. przepis, można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens pojęcia "w oparciu" można bowiem scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, że jakaś decyzja znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej decyzji (patrz – LEX/El.2010 Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, komentarz do art. 145 kpa). Skarżący bowiem rozkazem personalnym nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, został zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] listopada 2007 roku z powodu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 kk. Kolejnym rozkazem personalnym ww. Komendanta nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych od [...] marca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego z powodu skierowania przeciwko niemu w dniu [...] grudnia 2007 r. aktu oskarżenia. Jedyną więc przyczyną wydania decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych był ciążący na nim zarzut popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 § 2 kk, a następnie skierowanie przeciwko niemu aktu oskarżenia. Powyższa decyzja wskutek upływu 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, stała się zaś podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, która to obecnie podlega kontroli Sądu. Wydanie tej decyzji nie byłoby jednak możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, a wydanie z kolei tej decyzji bez przedstawienia zarzutu popełnienia przestępstwa, a następnie skierowania przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia. Tak więc, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, na podstawie której z kolei wydano decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, została wydana w oparciu o inną decyzję - która to została następnie uchylona lub zmieniona. Decyzją tą był sporządzony przez prokuratora i skierowany do sądu w dniu [...] grudnia 2007 r. akt oskarżenia. W wyniku bowiem skierowania aktu oskarżenia, zarzuty w nim zawarte zostały okazały się niezasadne, a skarżący został ostatecznie – prawomocnym wyrokiem sądu uniewinniony. Zauważyć na koniec należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie zaś do ust. 7 ww. artykułu, przepisy ust. 1-6 art. 42 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niedopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.