II SA/Wa 1535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi V. M. – przedstawicielki ustawowej małoletniego M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz V. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. po rozpatrzeniu wniosku V. M. – przedstawicielki ustawowej małoletniego M. M. z dnia [...] grudnia 2009 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania wskazanego świadczenia. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. V. M. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyła, iż jej zmarły mąż – T. M. w chwili śmierci miał 53 lata, wyjaśniła, że zgon męża nastąpił w trakcie zatrudnienia, w związku z czym należałoby rozważyć, czy okoliczność ta nie powinna być potraktowana jako szczególna, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczeń w zwykłym trybie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Organ dodał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. W toku postępowania ustalono, że ojciec dziecka nie spełnił przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, iż w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawczyni udokumentowała jedynie 1 rok, 1 miesiąc i 12 dni tych okresów. Zaś z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 53 lat życia ojciec dziecka posiadał staż pracy wynoszący 17 lat, 5 miesięcy i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych, który, w ocenie organu, jest nieadekwatny do jego wieku. Z akt rentowych wynika, że ojciec dziecka w latach 1991-1992, 1993-2002, 2003-2009 nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a w wymienionych okresach nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy, która powstała od [...] września 2009 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Prezes ZUS wyjaśnił, że ojciec dziecka pracował dorywczo bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego oraz nie odprowadzał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach: od [...] listopada 2002 r. do [...] listopada 2002 r., od [...] grudnia 2002 r. do [...] marca 2003 r., od [...] lipca 2003 r. do [...] sierpnia 2003 r., od [...] października 2003 r. do [...] marca 2004 r. Zaś decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes ZUS odmówił ojcu dziecka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz ubezpieczenie zdrowotne za powyższe okresy. W ocenie organu okoliczność nagłej śmierci ojca dziecka podczas pozostawania w zatrudnieniu jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy, nie usprawiedliwia jednak niewykonywania przez zmarłego w ww. okresach zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Prezes ZUS zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu sprawy ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak jej trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, dodając, że świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdyby potrzeby te były uzasadnione. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. V. M., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie małoletniemu M. M. renty rodzinnej w drodze wyjątku; art. 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy, poprzez nieprawidłową wykładnię i nieuzasadnione ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące i niewnikliwe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpc, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W treści skargi skarżąca zaznaczyła, że już w 2004 r. u zmarłego T. M. występowały objawy chorób, z którymi się zmagał. Wymieniony pracował jako [...] oraz [...], tj. w warunkach szkodliwych dla zdrowia, które miały wpływ na pogorszenie się jego stanu zdrowia, a w ostateczności przyczyniły się do jego śmierci. Ciężka praca fizyczna w warunkach niebezpiecznych dla zdrowia, zdaniem skarżącej, powinna być uznana za okoliczność szczególną. Dodała, że pozostawanie bez pracy ojca dziecka od 2004 r. spowodowane było bardzo złą sytuacją panującą na rynku pracy, zaznaczyła, że podejmował on próby znalezienia pracy i wykonywał prace dorywcze, nie był jednak w stanie znaleźć zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zaś zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, nie doprowadziło do nawiązania z nim stosunku pracy. W ocenie skarżącej, ponad 17-letni okres składkowy i nieskładkowy ubezpieczonego był adekwatny do osiągniętego przez niego wieku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów odmiennych niż podnosi skarżąca. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja – zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N. Wskazać należy, iż sprawy świadczeń w drodze wyjątku przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS należą do wyłącznej kompetencji Prezesa ZUS. Decyzje w tym zakresie mogą być wydawane z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 268a kpa, a także na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). Przepisy te dopuszczają możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Uznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako rodzaj odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień, do których należy obiektywizm i bezstronność. Tym samym przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 781/10). W związku z powyższym, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (patrz: wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Podkreślić należy, iż wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji. W przypadku Prezesa ZUS może on, na podstawie art. 268a kpa lub na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, upoważnić innego pracownika do wydania decyzji w jego imieniu, jak również on sam może wydać decyzję po rozpatrzeniu tego wniosku. Możliwość korzystania przez Prezesa ZUS z instytucji upoważnienia pracownika do wydania decyzji pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 781/10). Tym samym, w ocenie Sądu, Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 2