II SA/Wa 1535/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.) Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -oddala skargę- Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza Służby Więziennej – A.Z., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydaną przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych (personalnych) Dyrektora Aresztu Śledczego w B., dotyczących dodatku o charakterze stałym, tj. dodatku służbowego ustalonego wyżej wymienionemu w latach 1999 - 2009 tj: decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2001 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] października 2005 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] października 2007 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: W dniu 21 maja 2010 r. A.Z. złożył wniosek do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność wyżej wskazanych ostatecznych decyzji administracyjnych dyrektora Aresztu Śledczego w B., dotyczących dodatku służbowego ustalonego w latach 1999 – 2009. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wszczął stosowne postępowanie, powiadomił zainteresowanego o treści art. 10 § 1 Kpa i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję odmowną. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 100 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w zw. z art. 158 § 1 Kpa. Natomiast w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom funkcjonariusza badane decyzje nie są dotknięte wadami, które mogły by stanowić o ich nieważności. A.Z. w odwołaniu wskazał, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 104 Kpa oraz w zw. z § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej i w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zarzucił także naruszenie art. 6, art., 7 i art. 8 Kpa poprzez brak w decyzji organu ustosunkowania się do wykładni norm stosowanych w badanych decyzjach Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Organ II instancji nie podzielił twierdzeń zainteresowanego. Wskazał, iż w toku pełnienia służby w Areszcie Śledczym w B. przedmiotowymi decyzjami personalnymi przyznawany był odwołującemu się dodatek służbowy. Kolejne decyzje personalne modyfikowały poprzednie decyzje odnoszące się do wysokości wcześniej przyznanego A.Z. dodatku służbowego, uwzględniając zmieniające się okoliczności faktyczne dotyczące funkcjonariusza, co wprost wynika z treści tych decyzji. Podstawę prawną badanych decyzji personalnych stanowił przepis art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariusz otrzymuje dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 3). Wspomniany art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej gwarantuje funkcjonariuszom dodatek służbowy jako obligatoryjny składnik uposażenia. Kwestię zaś trybu i warunków przyznawania dodatków regulowały kolejne rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Analiza przepisów rozporządzeń w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej prowadzi do wniosku, iż przyznanie dodatku w danej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, jako że jest uzależnione od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności od powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Ponadto dodatek może ulec obniżeniu, gdy zajdą określone przepisami przesłanki. Zatem, w ocenie organu, brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, które mogły by stanowić o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B., w materiale sprawy brak także przesłanek świadczących o naruszeniu przez organ I instancji przepisów proceduralnych podczas rozpatrzenia niniejszej sprawy. A.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Zarzucił zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji rażące naruszenie prawa poprzez: - naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa w zw. z art. 6 Kpa na skutek art. 7, 8, 9, art. 10 § 1, 2, 3, art. 11 Kpa. w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Kpa oraz art. 77 § 1 i 4 zdanie drugie wraz z art. 107 § 1 (ze względu na brak podpisu z podaniem stanowiska osoby upoważnionej do wydania decyzji) i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 139 Kpa na skutek nieprzestrzegania przepisów art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa.: - naruszenie prawa materialnego § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 27, poz. 253 i z 2001 r. Nr 23, poz. 278) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14 z 2002 r., poz. 137) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa na skutek art. 104 Kpa z powodów błędnej przez obydwa organy interpretacji użytej we wnioskowanych decyzjach podstawy prawa; - naruszeniem przez organ odwoławczy prawa ujętego art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 Kpa oraz art. 104 § 1 Kpa, czym wypełniono przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 ustawy Kpa; - nierozpoznanie przez organ istoty sprawy, bowiem wniosek skarżącego tyczył okresu lat 1999 - 2009 i tym samym należało w faktach sprawy uwzględnić w stosowaniu normy prawa rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 27, poz. 253 i z 2001 r. Nr 23, poz. 278) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 41 z 2002 r., poz. 137), a nie jak uczyniono tylko normy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., czym naruszono art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 i 4 zdanie drugie w zw. z art. 61 § 1 i 3 Kpa, gdyż sprawę rozpoznano wbrew zakresowi wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zażądał we wniosku z dnia 21 maja 2010 r. (wpływ do organu 27 maja 2010 r.) stwierdzenia nieważności, wydanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. na przestrzeni lat 1999 – 2009 dotyczących go decyzji podjętych w przedmiocie przyznawanego mu tymi decyzjami dodatku służbowego. W sprawie bezsporne jest, iż wniosek dotyczył następujących decyzji wydanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B.: decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2001 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] października 2005 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] października 2007 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.; decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Jednakże we wniosku tym skarżący nie zawarł żadnego własnego stwierdzenia, jakie konkretnie zarzuty, skutkujące stwierdzeniem nieważności podnosi wobec każdej z tych decyzji, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa, z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego - tu przepisów wykonawczych będących podstawą do wydania wskazanych decyzji. Z kolei w odwołaniu skarżący sprecyzował nieco swój pogląd, wskazując, iż ma na myśli przepisy § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej i przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Jednakże ze sformułowania odwołania wyraźnie wynika, iż skarżący nie zarzuca wprost rażącego naruszenia powyższych przepisów przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w podjętych przez niego decyzjach, ale istotę odwołania upatruje w rażącym naruszeniu powyższych przepisów przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., a następnie w skardze (co do jej istoty) ten sam zarzut powtarza wobec decyzji podjętej przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Zarówno we wniosku inicjującym postępowanie nadzorcze, jak i w toku jego trwania skarżący nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów nieważnościowych dotyczących kwestionowanych decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Zatem żądanie skarżącego sprowadzało się do ogólnej kontroli w trybie nadzorczym kwestionowanych decyzji w oparciu o przepisy stanowiące podstawę do wydania przedmiotowych decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej prawidłowo rozpatrzyli sprawę. Jedność przedmiotu kontroli (wszystkie kontrolowane decyzje dotyczyły dodatku służbowego skarżącego i zostały wydane przez ten sam organ - Dyrektora Aresztu Śledczego w B. umożliwiało przeprowadzenie w tej materii jednego postępowania nadzorczego i wydania jednej decyzji, ustosunkowującej się do każdej kontrolowanej decyzji. Zagadnienie dodatku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej reguluje przepis art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariusz otrzymuje dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 3). Art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej gwarantuje funkcjonariuszom dodatek służbowy jako obligatoryjny składnik uposażenia. Kwestię zaś trybu i warunków przyznawania tych dodatków regulowały kolejne rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości to jest rozporządzenia z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 27, poz. 253 ze zm.), które zastąpiono rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 4, poz. 137). Z analizy tych przepisów (w szczególności wyżej wskazanych przepisów pragmatyki służbowej, § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wcześniejszego i § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2002 r.) wynika, że przyznanie dodatku w danej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, ponieważ jest uzależnione od oceny wyników danego funkcjonariusza, uzyskiwanych w służbie, posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności od powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Ponadto dodatek może ulec obniżeniu, gdy zajdą określone przepisami przesłanki (np. ukaranie dyscyplinarne). Jak wynika z materiału sprawy i z treści ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, zawartych w uzasadnieniach podjętych decyzji, każda z kontrolowanych decyzji wydanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. zawiera stosowne podstawy prawne, a w przypadku gdy dotyczą obniżenia dodatku wskazuje, przyczyny obniżenia (decyzja z dnia [...] lutego 2009 r.; decyzja z dnia [...] lutego 2008 r.; decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r.). Trafnie zatem organy obu instancji nie dopatrzyły się rażącego naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji, w rozumieniu przesłanek zawartych w art. 156 Kpa. W szczególności brak tu naruszenia prawa, o którym stanowi norma art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Również nie można tu zasadnie podnosić zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów proceduralnych podczas rozpatrywania sprawy, to jest w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 61, art. 77 i art. 104, art. 107, a także art. 138 i art. 139 Kpa, na które to naruszenia powołuje się skarżący. Oba organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy. Mimo, iż skarżący nie wskazał dokładnie dat i numerów kwestionowanych decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. dotyczących rozstrzygania o dodatku służbowym skarżącego w latach 1999 - 2009, organ I instancji ustalił o jakie konkretnie decyzji skarżącemu chodzi (mimo, iż to skarżący powinien wskazać konkretne decyzji i sformułować konkretne zarzuty nieważnościowe wobec każdej z nich). Organ ten zebrał także informacje dotyczące wypłat dokonywanych na podstawie powyższych decyzji. Nadto skarżący był informowany o treści art. 10 Kpa, mógł zatem osobiście zapoznać się z zebranym materiałem, składać dodatkowe wnioski, formułować zastrzeżenia wobec badanych decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można również podzielić zarzutu skargi, co do wad w podpisaniu decyzji, jak i zarzutów skargi wskazujących na nieważność zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji, zwłaszcza gdy zważy się, iż oba organy badały podstawy prawne decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. i w szczególności przy decyzjach obniżających dodatek, wskazanie przyczyn dla których je podjęto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, które stanowiłyby podstawę do ich uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.