II SA/Wa 1535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. F. świadczenia w drodze wyjątku W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie, wszystkie wymienione w podanym przepisie warunki. Organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił częściową niezdolność do pracy od dnia 8 czerwca 2009 r. do 26 kwietnia 2012 r. oraz całkowitą niezdolność do pracy od dnia 27 kwietnia 2012 r. do 31 lipca 2018 r. Na przestrzeni 55 lat życia – na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – strona udokumentowała 10 lat, 9 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W 10-leciu przed powstaniem częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, strona udokumentowała tylko 10 miesięcy i 21 dzień okresów składkowych. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresach od 19 grudnia 1979 r. do 15 marca 1981 r., od 9 sierpnia 1987 r. do 20 lutego 1990 r., od 12 maja 1996 r. do 31 maja 2001 r. i od 22 kwietnia 2002 r. do 27 kwietnia 2012 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, Z. F. nie kontynuowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Przyznanie świadczenia nie jest zależne od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, gdy uwzględni się fakt, że w wykazanych okresach nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczona w okresie od 8 czerwca 2009 r. do 26 kwietnia 2012 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, tylko ją ograniczała. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wyjaśniła, że przyczyną przerw w ubezpieczeniu była trwająca od kilku lat choroba genetyczna. Organ zaznaczył, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalania daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W niniejszej sprawie skoro orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS strona została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od 27 kwietnia 2012 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Z akt sprawy wynika, że w wykazanych przerwach w ubezpieczeniu strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku tylko od 12 maja 1996 r. do 30 lipca 1996 r. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Prezes ZUS podkreślił także, że bezrobocie jest istotnym czynnikiem uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, jednak aby okres pozostawania bez pracy można było uznać jako szczególną okoliczność, należy wykazać, że w celu znalezienia pracy strona wykazała się wyjątkową aktywnością. Z. F. nie może powoływać się na trudności w podjęciu zatrudnienia, jeśli nie wykazała, że w całym okresie pozostawania bez zatrudnienia była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. Prezes ZUS zaznaczył, że po ponownej i wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła prawa do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Wskazane okoliczności wykluczają możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedstawiona w toku postępowania administracyjnego sytuacja materialna choć niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Z. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. W treści skargi skarżąca zaznaczyła, że jest osobą bardzo pokrzywdzoną. Skarżąca podkreśliła, że przebieg [...] – choroby, na którą cierpi, jest bardzo szczególny. Zaznaczyła również, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przeprowadził bowiem wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 5 maja 2011, sygn. akt I OSK 167/11, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). W orzeczeniu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2701/12, (publ. j.w.), NSA wyraził pogląd, iż organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstawania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenia nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, a możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że ze sprawy nie wynika, aby skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że dopiero 8 czerwca 2009 r. skarżąca stała się częściowo niezdolna do pracy i niezdolność ta trwała do 26 kwietnia 2012 r. Organ nie uwzględnił i nie rozważył natomiast, akcentowanych przez skarżącą, trudności z otrzymaniem pracy, co wynikało, jak podaje skarżąca, z przyczyn zdrowotnych związanych z genetyczną chorobą [...]. Doświadczenie życiowe wskazuje, że choroba [...] nie powstaje z dnia na dzień, a jej objawy – istniejące już wówczas, gdy choroba jeszcze nie jest ostatecznie zdiagnozowana – nie czynią z danej osoby pełnowartościowego pracownika, co wyklucza jego normalne zatrudnienie. Należy także zwrócić uwagę, że choroba skarżącej doprowadziła ostatecznie do jej całkowitej niezdolności do pracy i stan ten nie rokuje poprawy. Na ten aspekt zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej lub częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. Trudno bowiem oczekiwać, aby osoba dotknięta chorobą [...] z objawami [...] była tak samo aktywna zawodowo, jak osoby niedotknięte takimi zaburzeniami. Rozważeniem przez organ wskazanej kwestii wymagać będzie jednak aktywność skarżącej w zakresie postępowania dowodowego. Prezes ZUS, co oczywiste, będzie opierał się na dokumentacji medycznej a także wszelkich innych dowodach wskazanych przez stronę skarżącą, które będą mogły wyjaśnić wpływ choroby, na którą cierpi, na jej aktywność zawodową w okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Organ wezwie zatem stronę do przedstawienia stosownych dowodów i złożenia niezbędnych wyjaśnień w omówionym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania i poglądy prawne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.