II SA/Wa 1538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Waldemar Śledzik, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć 20/100) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 13 ust. 6 oraz art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), w punkcie 1 zobowiązał A. Z. i E. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...], w punkcie 2 zobowiązał wymienione osoby do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia tego lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] położony w W. przy ul. [...] został przydzielony H. S. jako pracownikowi cywilnemu [...] na podstawie decyzji imiennego nakazu przydziału kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1955 r. H.S. zmarła w dniu [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 1994 r. A. Z. (siostra H. S.) wystąpiła o przydział wymienionego lokalu. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. stwierdził brak podstaw do przydziału lokalu mieszkalnego. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] stwierdził nieważność wymienionej decyzji wskazując, że została wydana przez niewłaściwy organ. A. Z. wezwana została jednocześnie, w powołanej decyzji, do zwolnienia w terminie do dnia [...] maja 1994 r. zajmowanego lokalu mieszkalnego i przeprowadzenia się do stałego miejsca zamieszkania i zameldowania. Wskazano, że okoliczność wspólnego zamieszkiwania z siostrą nie stanowi podstawy do ubiegania się o przydział lokalu, tym bardziej, że strona wyprowadziła się w 1963 r. do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., a następnie do domu jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w F., który został przepisany na córkę A. M. Pismem z dnia 14 października 1997 r. A. Z. została ponownie wezwana do zwolnienia lokalu w terminie do dnia [...] października 1997 r. W związku z niezastosowaniem się do wezwania, organ WAM pismem z dnia [...] października 1998 r. wezwał stronę do opróżnienia lokalu w terminie do [...] listopada 1998 r. W związku z tym, że strona nadal dysponowała lokalem organ wystąpił do Sądu Rejonowego [...] z pozwem o opróżnienie przez A. Z. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. A. Z. wystąpiła z pozwem o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu wymienionego lokalu. Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] oddalił powództwo A. Z. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] oddalił apelację A. Z. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zawiadomił A. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajmowania wskazanego wyżej lokalu przy ul. [...] bez tytułu prawnego. E.Z. o prowadzonym postępowaniu został zawiadomiony pismem z dnia [...] maja 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] umorzył postępowanie o eksmisję A. Z. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wskazał, iż wobec wszczęcia postępowania przed dniem 1 lipca 2010 r., sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Organ stwierdził, że A. Z. i E. Z. nie posiadają tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Samo zamieszkiwanie w wymienionym lokalu nie czyni stron osobami posiadającymi prawo do lokalu. Organ I instancji ustalił, że strony nie należą do żadnej kategorii osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), zatem tryb administracyjny w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu jest zasadny. Podał, że na dzień wydania decyzji miesięczna opłata za używanie lokalu wynosi 178,37 zł, odszkodowanie w wysokości 200% stanowi kwotę 356,77 zł, natomiast opłaty pośrednie związane z używaniem lokalu mieszkalnego miesięcznie wynoszą 160,93 zł. W odwołaniu od decyzji strony wnosząc o jej uchylenie wskazały, że postępowanie administracyjne było już prowadzone w 1994 r. i zostało zakończone w dniu [...] czerwca 1994 r. zgodą Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] na zamieszkanie A. Z. Odwołujący się wskazali nadto, że są emerytami w wieku 75 i 80 lat i nie mają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Podkreślili, że w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] mieszkają oboje od 1993 r. Prezes WAM decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r. Podał, że w sprawie niniejszej, organ obowiązany był wydać decyzję, bowiem bezsporne jest, że A. Z. i E. Z. nie posiadają decyzji (ani innego dokumentu), które przyznawałyby im prawo do lokalu. Organ podkreślił, że Sąd Rejonowy [...] oddalił powództwo A. Z. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu, zaś Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] oddalił apelację A. Z. od tego wyroku. Prezes WAM wskazał, iż okoliczność, że małżonkowie są emerytami w wieku 75 i 80 lat i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego a także to, iż mieszkają w lokalu od ponad 18 lat, jest bez znaczenia w sprawie. Fakt zamieszkiwania i zameldowania nie stanowi tytułu prawnego do lokalu. Organ wskazał, że w sprawie niniejszej nie może mieć zastosowania art. 7 k.p.a., albowiem zasada wyrażona w tym przepisie może mieć zastosowanie w sprawach uznania administracyjnego, tj. wówczas, gdy treść decyzji nie jest zdeterminowana wolą ustawodawcy. W niniejszej sprawie organ był zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej strony do opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego, uiszczenia należnych opłat oraz odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Prezesa WAM, A. Z. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Podniosła, że sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ustną decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] ogłoszoną w dniu [...] czerwca 1994 r. wyrażającą zgodę na zamieszkanie A. Z. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca zarzuciła, że organ wznowił postępowanie w dniu [...] kwietnia 2008 r. nie podając podstawy prawnej z art. 145 § 1 k.p.a. i po 14 latach od postępowania zakończonego [...] czerwca 1994 r. ustną decyzją wyrażającą zgodę na zamieszkanie. Zarzuciła również, że postępowanie wznowiono przed zakończeniem postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, nadto, zaskarżone decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczą sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1994 r., o której mowa wyżej. Skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte [...] stycznia 1994 r., a decyzje organu I i II instancji naliczają opłaty za użytkowanie lokalu i opłaty pośrednie oraz odszkodowanie w oparciu o art. 37a obowiązujący od 1 lipca 2004 r. Skarżąca przedstawiła obszerne sprawozdanie na temat dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym wskazała m.in. na: adnotację znajdującą się na odwrocie pisma nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. o tym, że jest zgoda na zamieszkanie strony w mieszkaniu przy ul. [...], fakt złożenia odwołania z dnia 30 kwietnia 1994 r. od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. SSZiBG[...] i pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. podkreślił, że organ II instancji niezasadnie traktuje decyzje zapadłe w 1994 r. jako przedmiot innego postępowania. Wskazał, że w sprawie niniejszej doszło do wydania decyzji w trybie przepisu art. 14 § 2 k.p.a. Gdyby organ uznał, że decyzja ostateczna z dnia [...] czerwca 1994 r. narusza prawo, mógł zamiast niezasadnie wszczynać nowe postępowanie, wykorzystać instrumenty związane z nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji administracyjnej. Pełnomocnik powołał się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r. sygn. akt I SA 286/97 (LexPolonica nr 331209), w którym stwierdzono, że z art. 156 § 2 k.p.a. można wnioskować, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności także decyzji ustnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie znajdującego w sprawie zastosowanie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskazując, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wskazał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Prezes WAM podkreślił, że zgoda Szefa SZBG[...], na którą powołuje się skarżąca jest uwidoczniona w formie notatki na piśmie Kierownika GAM-[...] przesyłającym odwołanie strony Szefowi SZBG[...]. Podał, że notatka ta jest mało czytelna, a nadto nie może być podstawą twierdzenia, że Szef SZBG[...] wydał ustną decyzję wyrażającą zgodę na zamieszkiwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który obowiązywał od 1 lipca 2004 r. Zgodnie z jego brzmieniem, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowania. Utrata mocy powyższego przepisu nastąpiła z dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stasuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiadomił A. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. bez tytułu prawnego. Natomiast E. Z., jako uczestnik, o prowadzonym postępowaniu został poinformowany pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zatem wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło przed uchyleniem powołanego art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nie zostało przed dniem 30 czerwca 2010 r. zakończone ostateczną decyzją administracyjną lub zawarciem umowy, tak więc powołana podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia była uzasadniona, wbrew podnoszonym przez skarżącą zarzutom w tym zakresie. Nie sposób zgodzić się z argumentacją pełnomocnika skarżącej, iż decyzje zapadłe w 1994 r., dotyczące opróżnienia przedmiotowej kwatery, mają znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zapadły one pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), która w ogóle pojęciem "opróżnienia kwatery" się nie posługiwała. W ww. ustawie mówi się natomiast o "zwolnieniu osobnej kwatery stałej" oraz "przekwaterowaniu z osobnych kwater stałych". Stąd też teza o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wymienionych postępowań nie wydaje się trafna. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że zasadnicze znaczenie ma kwestia tytułu prawnego A. Z. do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Bezsporna jest okoliczność, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu uzyskała siostra skarżącej H. S., w trybie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] listopada 1955 r., jako cywilny pracownik [...]. Do zamieszkania uprawnieni byli również członkowie jej rodziny – ojciec, matka, brat i siostra. W dniu [...] H. S. zmarła, a skarżąca w dniu 5 stycznia 1994 r. wystąpiła z wnioskiem o uregulowanie na jej rzecz tytułu prawnego do lokalu. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...], decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. stwierdził brak podstaw do przydziału wnioskodawczyni ww. lokalu. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy. Jednocześnie wezwał A. Z. do zwolnienia kwatery z argumentacją, że okoliczność wspólnego zamieszkiwania z siostrą nie stanowiła podstawy do ubiegania się o przydział lokalu, tym bardziej, że strona wyprowadziła się w 1963 r. do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., a następnie do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w F. Nie ulega też wątpliwości, że pisemne wezwania do zwolnienia lokalu były ponawiane, lecz skarżąca nadal nim dysponowała. Dlatego też Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w dniu [...] listopada 1999 r. wystąpiła z pozwem o opróżnienie lokalu do Sądu Rejonowego [...]. Z kolei A. Z. wystąpiła z pozwem o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu spornego lokalu, wobec czego postępowanie o opróżnienie lokalu zostało zawieszone. Wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] oddalił powództwo skarżącej, zaś Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]), oddalił apelację powódki. Natomiast postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]), Sąd Rejonowy [...] umorzył podjęte postępowanie o eksmisję A. Z. z przedmiotowego lokalu. Powyższe wskazuje, że także sądowe starania skarżącej o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu nie przyniosły żadnego efektu. Stąd też należy podzielić stanowisko organu, iż skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Sam fakt zamieszkiwania w lokalu, a nawet zameldowania w nim oraz ponoszenia kosztów z tym związanych, nie daje podstaw do uznania istnienia takiego tytułu. Nie jest również usprawiedliwiony pogląd zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnika, iż w sprawie w dniu [...] czerwca 1994 r. została ogłoszona przez Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] decyzja ustna, wyrażająca zgodę na zamieszkanie A. Z. w przedmiotowym lokalu. Skarżąca wywodzi go z odręcznej adnotacji pracownika Sekcji Zakwaterowania GAM nr [...], z rozmowy z [...] S., "który oświadczył, że p. A. Z. uzyskała zgodę na zamieszkanie z ww. lokalu". Zgodnie z poglądami doktryny: "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materiolnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)". (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Nie sposób przyjąć zatem, by wspomniana adnotacja dawała podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie została ogłoszona decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co prawda organ nietrafnie stwierdził, iż przepis art. 7 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji podejmowanych w drodze tzw. uznania administracyjnego, tym niemniej odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów tej natury. Wskazał bowiem na brak po stronie skarżącej okoliczności, które przemawiałyby za nadaniem priorytetu słusznemu interesowi obywatela, kosztem interesu społecznego. Interes społeczny, zdaniem Sądu, przejawia się w konieczności uporządkowania sytuacji prawnej i faktycznej mieszkań znajdujących się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, które powinny w pierwszej kolejności służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew zarzutom, dawał podstawę do podjęcia przez organy Agencji rozstrzygnięć będących przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).