II SA/Wa 1542/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.); zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Organ uzasadniając wskazał, że A.K. została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2014 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. W sprawie bezsporne jest, że na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby upłynął okres 12-miesięcznego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, a zatem została ziszczona przesłanka wymagana przepisem art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Podał, że przyczyną zawieszenia A.K. w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Z informacji uzyskanej w toku postępowania z Prokuratury Okręgowej w O. wynika, że planowany termin zakończenia powyższego postępowania o sygn. akt [...] wyznaczono na dzień [...] czerwca 2015 r. Tak więc skoro przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona. Organ zaznaczył, że wzięto pod uwagę zarówno trwający ponad 13 miesięcy okres zawieszenia w czynnościach służbowych oraz niezakończone postępowanie karne, jak również okoliczności pozostające w ścisłym związku z powyższym faktem, tj. utrudnienia w organizacji pracy w izbie celnej, zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu dodatkowych kosztów związanych z wykonywaniem obowiązków przez innych funkcjonariuszy celnych poza normalnymi godzinami służby. Dalsze zatem przedłużanie zawieszenia celnika w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe. Podkreślił, że przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia innej osoby na czas nieobecności funkcjonariusza w służbie, spowodowanej zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych. W tej sytuacji nie można zatem przyjąć, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Stwierdził, że dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń mające nieposzlakowaną opinię. Funkcjonariusza, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne z całą pewnością, do czasu oczyszczenia go z zarzutów nie można określić jako osoby posiadającej powyżej wymieniony przymiot. Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i sposób prowadzenia tego postępowania nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej, które w oparciu o art. 105 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tych też względów nie mógł zostać uwzględniony wniosek A.K. z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczący dopuszczenia dowodu z akt sprawy karnej prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w O. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości, na podstawie art. 109 ustawy, powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji będącej przedmiotem odwołania, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego oraz art. 7 k.p.a., polegającego na braku realizacji przez organ zasady proporcjonalności poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do zwolnienia jej ze służby. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ I instancji nie dokonał analizy dowodów zgromadzonych w sprawie karnej prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w O. Również Szef Służby Celnej niezasadnie uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający, bowiem nie rozważając konieczności jego uzupełnienia wydał zaskarżoną decyzję. Wskazała, że na obecnym etapie brak jest dowodów, które wskazywałyby na jej winę. Zwróciła uwagę, że w toku służby ujawniła przemyt znacznej ilości [...] dokonany przez osoby, które pomówiły ją o popełnienie przestępstwa. Obecnie do Sądu Rejonowego w O. skierowany został akt oskarżenia, jednak zarówno wynik, jak i czas trwania postępowania są trudne do przewidzenia. Zdaniem skarżącej motywy przytoczone przez organ administracji w niedostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że skupiono się jedynie na przesłankach formalnych, czyli długotrwałym zawieszeniu w czynnościach służbowych oraz trwającym postępowaniu karnym, natomiast brak jest rozważań dotyczących ochrony interesu funkcjonariusza. Uzasadnienie zostało oparte na przytoczeniu okoliczności, które negatywnie wpływają na funkcjonowanie izby celnej w związku z zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych pomijając, że zwolnienie ze służby pozbawia ją środków finansowych i możliwości rozwoju zawodowego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2015 r. o zwolnieniu A.K. ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 10 (a nie jak omyłkowo wskazano art. 105 pkt 10) ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Celem wskazanego przepisu było umożliwienie organom Służby Celnej zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w obowiązkach służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Przyjęte w ustawie o Służbie Celnej rozwiązania wskazują, że interesy zawieszonego funkcjonariusza ustawodawca zabezpieczył przez instytucje przewidziane w art. 109 ust. 1 i 3 tej ustawy oraz wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego. Po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli pozostaje w toku postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia oraz gdy takie są potrzeby służby, właściwi przełożeni uprawnieni są zatem do rozwiązania z zawieszonym funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Bezsporne jest, że Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił A.K. na okres 3 miesięcy w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z wszczęciem przeciwko niej postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Z informacji uzyskanych w toku postępowania wynikało, że planowany termin zakończenia przez Prokuraturę Okręgową w O. postępowania karnego o sygn. akt [...] to [...] czerwca 2015 r. Zostały zatem spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby, określone w art. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia A.K. w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia wobec toczącego się postępowania karnego. Organ zwalniając A.K. ze służby nie był uprawniony do badania zasadności postawionych jej zarzutów karnych w związku z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem karnym, ponieważ przesłanką jej zwolnienia była długość okresu zawieszenia, zależna od okresu prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. Tym samym organ nie miał podstaw do uwzględnienia w postepowaniu zwolnieniowym wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z akt sprawy karnej. Jak już wcześniej wspomniano ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy, a także wykazały konieczność niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego ze względu na negatywne następstwa dla interesu służby jakie wywołuje długotrwałe zawieszenie skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych. Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie zatem słuszny interes skarżącej, jako funkcjonariusza Służby Celnej, musiał być w tej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez nią służby. Należy zgodzić się z organem, że ponad 13-miesięczne zawieszenie A.K. w wykonywaniu obowiązków funkcjonariusza celnego powoduje, że zajmowane przez nią stanowisko służbowe nie może być wykorzystane do realizacji zadań i jednocześnie generuje dodatkowe koszty. Jak wykazano, zawieszonemu funkcjonariuszowi wypłacane jest comiesięcznie 50% wynagrodzenie, podczas gdy w tym czasie w żaden sposób nie realizuje zadań służbowych i jednocześnie wydatkowane są środki finansowe na realizację zadań mu przypisanych przez innych funkcjonariuszy poza ich normalnymi godzinami służby. Ponadto należy zwrócić uwagę, że służbę w Służbie Celnej mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 76 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej). "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Zatem utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" jest nie tylko karalność danej osoby. Może ją bowiem spowodować także - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Samo objęcie funkcjonariusza aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu oraz charakter takiego czynu może zatem uzasadniać stanowisko organu o utracie przez funkcjonariusza powyżej wskazanego przymiotu. To z kolei – do czasu ostatecznego oczyszczenia funkcjonariusza ze stawianych zarzutów – dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Służbie Celnej musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć on także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom tej służby przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekiwała skarżąca. Tak więc dalsze pozostawanie w służbie A.K., która została zawieszona w czynnościach oraz ich nie pełni przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 390/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych zastosowaną w rozstrzygnięciu podstawą prawną, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.