II SA/Wa 1542/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Komendant Główny Policji, dalej "Komendant Główny Policji" decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. P., dalej "skarżący", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dalej "KWP" z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], dalej "KPP", o odmowie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2010 r. i został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15. KPP decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W podstawie prawnej wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) i w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 1610). KPP wskazał, że co do zasady, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjantowi przy zwolnieniu ze służby należy wypłacić ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W sentencji wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu wiązało się z koniecznością ukształtowania nowego stanu prawnego". Dlatego też, w wyniku podjętych zmian legislacyjnych w tym obszarze (art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 1610), z dniem 1 października 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei z dalszych regulacji (art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 1610) wynika, że przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KPP wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ więc działa w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. A. P. został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2010 r. Z tytułu niewykorzystanego urlopu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny, obliczony zgodnie z regułą określoną art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą obowiązującą przed dniem 6 listopada 2018 r. - tj. wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W tej części postępowanie zainicjowane wnioskiem A. P. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, należy uznać za sprawę wszczętą i zakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r., albowiem wypłacony wnioskodawcy ekwiwalent pieniężny, o którym wyżej mowa, został naliczony w sposób prawidłowy, a nadto w oparciu i na podstawie obowiązujących w chwili jego wypłacenia przepisów prawnych. Wypłata należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, w tym sensie, że w związku ze złożeniem wniosku o jego wypłatę nie wynika dla organu obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. Obliczenie należnego ekwiwalentu następuje na podstawie posiadanych przez organ informacji o liczbie, posiadanych przez funkcjonariusza na dzień zwolnienia ze służby, niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, i następuje zgodnie z regułą określoną w art. 115a ustawy o Policji. Wypłata tak obliczonego ekwiwalentu kończy postępowanie w tej sprawie. Dlatego też przyjęto, że przysługujący A. P. ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wypłacony został w należnej w dniu zwolnienia ze służby wysokości. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do KWP o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. We wniosku tym skarżący zarzucił KPP wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...). Przytoczył wykładnię przepisów dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 5764/21, w którym Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a ustawy o Policji, która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie. Skarżący podniósł, że przyjęcie przez organ Policji za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych w ten sposób, że do spraw zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się przelicznik 1/30 dla wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego było błędne. Wskazał, że wprowadzając art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyrównania A. P. ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W podstawie prawnej organ powołał 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ, podniósł, że w przedmiotowej sprawie, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy czym podkreśla się w orzecznictwie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można tego pojęcia utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe KWP stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96). Tym samym, jak podkreśla się w doktrynie, zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, art. 156). Wobec powyższego, w ocenie KWP, poczynione na gruncie niniejszej sprawy rozważania prawne oraz ocena zgromadzonego materiału prowadzi do wniosku, że będąca przedmiotem weryfikacji decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, została wydana bez rażącego naruszenia prawa. Skoro oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, to nie można wywieść - w tej konkretnej sprawie - że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia merytorycznego dokonano bowiem poprzez przyjętą, w jego ocenie, właściwą wykładnię przepisów intertemporalnych oraz przez pryzmat obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanu prawnego. KGP po rozpatrzeniu odwołania od decyzji KWP z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz argumentację w niej zawartą. Wskazał ponadto, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. KGP wskazał, że w związku z tym, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2010 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ podniósł, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. W ocenie KGP, wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgodny z Konstytucją RP, KGP wskazał, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, iż dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu, brak jest przesłanek prawnych od odstąpienia, w myśl żądania strony, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. W ocenie KGP, uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną. Wobec powyższego KGP stwierdził, że decyzja KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] jest prawidłowa i nie jest dotknięta żadną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została wydana bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, dlatego też należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: • art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie przez KPP rozwiązań normatywnych uznanych już raz za niekonstytucyjne (wysokość przelicznika wynikająca z uchylonego przez TK art. 115a ustawy o Policji) i przyjęcie niekonstytucyjnej wykładni przepisów przejściowych - art. 9 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w tym przepisie. Podczas gdy wydanie takiej decyzji w sposób oczywisty i wyraźny naruszyło chronione konstytucyjnie prawo obywatela, w tym zasadę równości, art. 190 ust 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15 oraz art 66 ust. 2 Konstytucji RP wyrażający się w pozbawieniu realizacji prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu jego niewykorzystania, • art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie przez KPP przepisów art 4, art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 73 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80, art. 81 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzeniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało niezrealizowaniem obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że naruszenie to nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w tym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów, odwołując się w tym względzie do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który jego zdaniem w wyniku błędnej wykładni i błędnego rozumowania prawnego, nie zauważa, że decyzja Komendanta Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, uznał że art 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Pomimo tego w decyzji wydanej po ww. wyroku, tj. [...] grudnia 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wyrównania wypłaconego przed tą datą ekwiwalentu uznając, że naliczenie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia było prawidłowe i zgodne z przepisami. Organ przyjął, że zawarte w kwestionowanych decyzjach rozstrzygnięcia były prawidłowe, a to z uwagi na treść przepisu przejściowego tj. art 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...). Zwrócił uwagę, że ustawodawca w ww. przepisie określił, że ekwiwalent ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. (patrz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5200/21). Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie narusza rażąco przepisów prawa, skoro godzi w konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo błędne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja KGP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Skarżący, zwracając się do KWP o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wskazał, że jest ona obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że w sprawie został przez KPP rażąco naruszony art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513). Wyjaśnić należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102). W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., KPP oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7080/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) wynika, że ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W orzecznictwie podnosi się, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP. Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych w trybie zwykłym. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji KPP, oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, nie podzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3911/21. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym, nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1196/22, z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2683/21, z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1907/22, z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/13, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156) i powołane tam orzecznictwo). Decyzja KPP z dnia [...] grudnia 2020 r. opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), jakiego dopuścił się KPP, nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa. W zaskarżonej decyzji KGP błędnie uznał, że decyzja KPP jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, jest słuszna. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję, KGP nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja KGP z dnia [...] lipca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję KWP z dnia [...] marca 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji KPP z dnia [...] grudnia 2020 r., narusza prawo w sposób wyżej przestawiony. Skargę należało zatem oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.