II SA/Wa 1543/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska –Grońska (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku S. B. (dalej: "skarżąca") z [...] lipca 2018 r., odmówił skarżącej wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że skarżąca - beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu W. B. wnioskiem z [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2018 r.) wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku przyznała, iż jej mąż pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, jednakże ona nie ponosi odpowiedzialności za wybór miejsca pracy, dokonany przez jej małżonka. Dlatego restrykcje, wprowadzone do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), nie powinny jej dotyczyć. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca ma przyznane przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu W. B., której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Natomiast z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], wynika, iż W. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od [...] maja 1954 r. do [...] grudnia 1954 r., czyli przez [...] miesięcy i [...] dni. Nadto organ wskazał, że mąż skarżącej został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej [...] listopada 1970 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Analizując treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podkreślił, że W. B. nie pełnił służby po dniu [...] września 1989 r., a zatem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W konsekwencji nie zostały spełnione wymogi przewidziane w ww. przepisie, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do skarżącej, jako beneficjentki renty rodzinnej, wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, 2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i poprzestanie na badaniu okoliczności stricte związanych z osobą zmarłego W. B. bez pogłębionej analizy sytuacji życiowej skarżącej, która jest bardzo schorowana. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił jej skargę, formułując następujące zarzuty: - naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez lakonicznie i wybiórcze uzasadnienie decyzji, w tym nieodniesienie się do przesłanek krótkotrwałości oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, a także zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych z zakończeniem służby przez męża skarżącej i możliwością pełnienia przez niego służby po [...] września 1989 r. oraz stanem zdrowa skarżącej, - niedokonania przez organ prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co powinno doprowadzić do odmowy jego zastosowania wobec skarżącej. Pełnomocnik skarżącej oświadczył również, iż ww. przepis jest niezgodny z wartościami konstytucyjnymi przez to, że narusza zasadę ochrony praw nabytych, a także zasadę równości wobec prawa. Wniósł o zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Nadto zgłosił wątpliwości odnośnie przyjętego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (vide rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań logicznych) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że małżonek skarżącej nie mógł spełnić wymogu z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponieważ został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] listopada 1970 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Wobec tego faktu Sąd podziela stanowisko organu, że nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącej o niekonstytucyjności, Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej rozstrzyga na podstawie obowiązujących przepisów. Jeśli pełnomocnik skarżącej dostrzega naruszenie wartości konstytucyjnych przez przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to może w imieniu skarżącej wystąpić ze skargą konstytucyjną, o której mowa w art. 79 Konstytucji RP. Dotychczas zgodność tych przepisów z Konstytucją nie została stwierdzona, a jeżeli tak się stanie, to skarżąca będzie mogła skorzystać z instytucji wznowienia postępowania. Jednakże obecnie – w realiach niniejszej sprawy - nie sposób wymagać od Ministra, aby odmówił stosowania obowiązujących przepisów ustawy. Prawodawca bowiem, negatywnie oceniając służbę na rzecz totalitarnego państwa i związaną z nią uprzywilejowaną sytuację w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych, uznał, że obniżeniu muszą ulec policyjne renty rodzinne przyznane po funkcjonariuszach, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. Jest to podyktowane naturalną - w odczuciu sprawiedliwości społecznej - potrzebą zbliżenia ich świadczeń do tych otrzymywanych przez małżonków bądź dzieci osób, które poniosły szkodę w wyniku służby tych funkcjonariuszy. Wprawdzie zaskarżona decyzja jest lakoniczna, lecz organ zawarł w niej wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że wobec skarżącej nie znajduje zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.