II SA/Wa 1546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę- RWKL w [...] wydała w dniu [...] maja 2016 r. orzeczenie nr [...] w przedmiocie zdolności [...] K. D. do służby w SKW, związku schorzeń ze służbą oraz określenia inwalidztwa. [...] K. D. nie odwołał się do wymienionego orzeczenia. W dniu [...] czerwca 2016 r. do CWKL wpłynęło odwołanie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wymienionego orzeczenia RWKL w [...] nr [...]. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa, wniesiono o zmianę orzeczenia poprzez orzeczenie, że funkcjonariusz jest zdolny do służby w SKW, ewentualnie uchylenie orzeczenia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RWKL w [...]. Odwołujący się wskazał, że jest stroną postępowania, a nie tylko organem kierującym. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziła niedopuszczalność odwołania Szefa SKW. W uzasadnieniu CWKL wskazała, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że przymiot strony można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego. Zatem szukać go można jedynie w konkretnej normie prawnej określającej uprawnienia lub obowiązki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt. I OSK 755/06). Mieć "interes prawny" to tyle, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, który daje podstawę do skutecznego żądania od organu określonej czynności, w przedmiotowej sprawie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia o zdolności do zawodowej służby wojskowej. CWKL wskazała, że wyłącznie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w art. 28 ust. 2 zawierają zapis, przyznający organowi kierującemu - wojskowemu komendantowi uzupełnień - prawo do składania odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej. Wymienione przepisy przyznają prawo złożenia odwołania Komendantowi WKU i to na potrzeby czynnej służby wojskowej. W przypadku żołnierzy zawodowych ustawodawca nie przewidział takiego zapisu w odpowiednich aktach prawnych. Zdaniem CWKL Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, jako organ kierujący, nie jest legitymowany do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2016 r. stało się przedmiotem skargi Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił  naruszenie następujących przepisów: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny w składaniu odwołań od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich mają tylko podmioty wyraźnie wskazane w odpowiednich przepisach; - § 13 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 497) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość złożenia odwołania przez Szefa SKW; - art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającemu na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania pomimo braku istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek do wydania takiego postanowienia. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że Szef SKW jako organ uprawniony do przyjmowania i zwalniania ze służby w SKW ma interes prawny w wydaniu przez komisję lekarską orzeczenia o określonej treści. Orzeczenie lekarskie determinuje bowiem rozstrzygnięcie co do dalszego przebiegu stosunku służbowego. W przypadku orzeczenia o niezdolności do służby Szef SKW zobligowany jest n.p. wydać rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 pragmatyki służbowej funkcjonariuszy. Z uwagi na powyższe wiele pragmatyk służbowych przewiduje wprost możliwość złożenia odwołania od orzeczeń o zdolności do służby przez organy kierujące. Prawo do złożenia odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych przysługuje organom kierującym osoby na te komisje na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 1822). W przypadku funkcjonariuszy SKW ani pragmatyka służbowa, ani rozporządzenie o zdolności do służby nie wskazują, którym podmiotom przysługuje prawo do złożenia odwołania. Przepis § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje na tryb jego wniesienia, nie przesądza natomiast o podmiotach uprawnionych do jego złożenia. W przedmiotowej sprawie status Szefa SKW jako strony wynika z posiadanego przez niego interesu prawnego wyrażającego się w tym, że jest on organem odpowiedzialnym za przyjmowanie i zwalnianie ze służby w SKW. Pozytywne orzeczenia komisji lekarskich są warunkiem koniecznym do przyjęcia do służby, a negatywne powodują konieczność zwolnienia ze służby. Szef SKW ma więc interes prawny w domaganiu się kontroli orzeczeń komisji lekarskich w drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. pełnomocnik uzasadnił tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy CWKL winna rozpoznać odwołanie merytorycznie wydając odpowiednie orzeczenie oceniające orzeczenie komisji niższego stopnia. Dodatkowo zdaniem pełnomocnika wątpliwość budzi fakt czy w przypadku braku uznania podmiotu wnoszącego odwołanie za stronę postępowania, właściwą formą rozstrzygnięcia nie powinno być umorzenie postępowania odwoławczego w formie orzeczenia. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Nadto wskazano, że CWKL rozpatrując sprawę skorzystała z dyspozycji art. 134 k.p.a., a nie z art. 105 gdyż strony postępowania nie wnosiły w sprawie o jej umorzenie, a ponadto nie stwierdzono, aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części lub w całości. Organ ponownie wskazał, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie jest stroną postępowania orzeczniczego prowadzonego przed wojskowymi komisjami lekarskimi. Odwołujący się nie posiada legitymacji prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Żaden przepis materialny nie upoważnia Szefa SKW do występowania w postępowaniu orzeczniczym w charakterze strony. Ustawodawca bowiem mając taką intencję upoważnił do występowania w charakterze strony, w sposób wyraźny, mający odzwierciedlenie w przepisie tylko i wyłącznie Komendanta WKU i tylko na potrzeby orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony rzeczpospolitej Polskiej). Podobne zapisy przewidziano ponadto w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 1822), gdzie w art. 42 zawarto zapis, iż od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie. Powyższe wskazuje zatem, iż ustawodawca przy tworzeniu przepisów regulujących kwestie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej czy służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Wywiadu Wojskowego świadomie nie zawarł w ustawach zapisów, które pozwalałyby organom kierującym ingerować w tok postępowania orzeczniczego. Uregulowanie takie znajduje szczególne uzasadnienie ze względu na potrzebę zachowania suwerenności rozstrzygnięć podejmowanych przez wojskowe komisje lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nie narusza prawa. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., jak również przepisu art. 28 k.p.a. oraz § 13 ust. 1 pkt 1 § 13 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 497). Zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Warszawa 2012, str. 507). W ocenie Sądu, w sprawie tej nie zachodziła konieczność wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, albowiem CWKL bez wątpliwości i trafnie stwierdziła, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie był stroną postępowania orzeczniczego w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby w SKW. Skoro okoliczność, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie był stroną postępowania przed rejonową wojskową komisją lekarską nie budziła wątpliwości CWKL, zasadnie zastosowano art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Prawidłowo CWKL stwierdziła zatem w zaskarżonym postanowieniu, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego. Trafnie wskazała przy tym, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który dawałby Szefowi SKW podstawę do kwestionowania orzeczenia lekarskiego wydanego wobec funkcjonariusza w ramach postępowania orzeczniczego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że uprawnienie organu do przyjmowania i zwalniania ze służby w SKW nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu, jakim jest postępowanie przed wojskową komisją lekarską. Tryb postępowania wojskowych komisji lekarskich w sprawach orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do służby m.in. w SKW określony został w powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. Rozporządzenie to, a w szczególności powołany przez pełnomocnika w skardze przepis § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, nie daje podstaw do przyjęcia, że Szef SKW jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. przed komisją lekarską. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wnosi się do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem wojskowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Podmiot kierujący do komisji lekarskiej, czyli w tym przypadku Szef SKW, zawiadamiany jest jedynie przez wojskową komisję lekarską, za pośrednictwem której wniesiono odwołanie, o fakcie jego wniesienia (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Nadto, także z samego faktu doręczenia orzeczenia lekarskiego podmiotowi, który skierował funkcjonariusza do komisji lekarskiej (§ 24 rozporządzenia) nie sposób wywieźć prawa tego podmiotu (Szefa SKW), do kwestionowania ustaleń orzeczniczych wojskowej komisji lekarskiej. Poza wszystkim zaś, powołane wyżej rozporządzenie z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (...), wprost reguluje kwestię właściwego organu oraz trybu, w jakim następuje uchylenie orzeczenia lekarskiego w sytuacji, gdy jest ono niezgodne z prawem (art. 4 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 740 ze zm.) w zw. z § 16 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 16 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, Minister Obrony Narodowej może, w trybie nadzoru, uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Uprawnienie takie przysługuje również Przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej (§ 16 ust. 2 rozporządzenia). W świetle powołanego przepisu ustawy oraz rozporządzenia, w sytuacji, gdy w ocenie Szefa SKW (jako podmiotu kierującego funkcjonariusza do komisji lekarskiej), orzeczenie wydane przez rejonową wojskową komisję lekarską jest sprzeczne z prawem, bądź też zdaniem organu kierującego wydano je z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, nie ma żadnych przeszkód, aby Szef SKW wystąpił z wnioskiem, czy to do Ministra Obrony Narodowej, czy do Przewodniczącego CWKL o objęcie nadzorem takiego orzeczenia lekarskiego, wskazując jednocześnie naruszone w jego ocenie przepisy bądź powołując istotne okoliczności faktyczne. W świetle powyższego, trafnie organ stwierdził, że podmiotowi kierującemu funkcjonariusza do komisji lekarskiej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a tym samym do odrębnego (samodzielnego) podważania tak ustaleń prawnych, jak i faktycznych dokonanych przez komisję lekarską. Z tego względu prawidłowo zastosowano w tym przypadku przepis art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.