II SA/Wa 1547/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło pismem z dnia 14 września 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując jako przedmiot skargi decyzję [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżając rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia żądanych informacji publicznych i zaniechanie ich niezwłocznego udostępnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego elementów koniecznych decyzji takich jak: powołanie podstawy prawnej; uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia w przedmiocie trybu zaskarżenia decyzji, b. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez utrzymanie zaskarżonym rozstrzygnięciem w mocy rozstrzygnięcia go poprzedzającego, pomimo że decyzja ta narusza prawo i nie było podstaw do jej wydania, a zatem winna być uchylona. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2017 r. a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku uznania, że stanowisko [...] S.A. nie stanowi rozstrzygnięcia o odmowie, a [...] S.A. niniejsza skarga jest skargą na bezczynność [...] S.A.: 3. zobowiązanie [...] S.A. do udzielania skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismami z dnia [...] czerwca 2017 roku (nr [...] i nr [...]) skarżący, działając na podstawie przepisu art. 1, art. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się z wnioskiem o umożliwienie wglądu m.in. do: 1. dziennika budowy dotyczącego realizacji inwestycji pn. "Wykonanie robót budowlano-montażowych w ramach projektu pn. "[...]"; 2. korespondencji towarzyszącej lub związanej w wykonaniem umowy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzonej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] S.A. negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego. Na poparcie swego stanowiska, [...] wskazał, iż w jego ocenie dziennik budowy oraz dokumenty związane z realizacją inwestycji nie są informacja publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik podał, że ze stanowiskiem [...] nie zgodził się skarżący, który działając na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] lipca 2017 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] ponownie negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego. Na poparcie swego stanowiska, [...] wskazał, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik podniósł, że w ocenie skarżącego stanowisko [...] jest oczywiście sprzeczne z prawem. Dziennik budowy oraz korespondencja w sprawie wykonania umowy, której przedmiotem było zamówienie publiczne, realizowane ze środków publicznych, przez podmiot, którego rzeczywistym właścicielem jest Państwo, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Pełnomocnik wskazał, że wnioski skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. powinny być rozpoznane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] jest spółką, której 100% akcjonariuszem jest Skarb Państwa, co czyni ją zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dodatkowo dokumenty, o które wnioskował skarżący dotyczą wydatkowania przez [...] środków publicznych. Pełnomocnik podniósł, że niezależnie od powyższych zarzutów należy wskazać na oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, w którym doszło do wydania przez [...] zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zastrzeżenia budzi brak elementów konstrukcyjnych decyzji administracyjnej, które w takim rozstrzygnięciu z uwagi na odesłanie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarte w art. 17 tej ustawy. [...] zaniechał sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, powołania podstawy prawnej, oraz obowiązku pouczenia skarżącego o środkach zaskarżenia decyzji. Te wszystkie zaniedbania doprowadziły do wydania przez [...] decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygniecie z [...] lipca 2017 r., pomimo że decyzja ta narusza prawo i nie było podstaw do jej wydania, a zamiast tego decyzja ta winna być uchylona. [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę z dnia 14 września 2017 r. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wniosło o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w odpowiedzi na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skierowana została odpowiedź do skarżącego wskazująca, iż: 1) [...] S.A. nie posiada dokumentów wskazanych w pkt. 1 wniosku; 2) o udostępnieniu do wglądu w siedzibie spółki [...] S.A. dokumentów wskazanych w pkt. 2 wniosku; 3) o udostępnieniu do wglądu w siedzibie spółki [...] S.A. dokumentów wskazanych w pkt. 3 wniosku; 4) pozostałe żądane dokumenty związane są z realizacją wskazywanej we wniosku inwestycji i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 5) dziennik budowy dotyczący realizacji inwestycji pn. "Wykonanie robót budowlano- montażowych w ramach projektu pn. [...]" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (nadanym w dniu [...] lipca 2017 r., otrzymanym przez organ w dniu [...] lipca 2017 r.) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wskazując jednocześnie podstawy na jakich oparł swoją odpowiedź. Pełnomocnik [...] S.A. podniósł, że żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p., jak również z uwagi na brak bezczynności organu skarga złożona przez skarżącego powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie powinna zostać oddalona jako bezzasadna. W ocenie [...] S.A. pisma z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]) oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) nie są decyzjami w rozumieniu u.d.i.p., z uwagi na powyższe skarga w zakresie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz, w trybie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2017 r. powinna zostać odrzucona. Następnie pełnomocnik podniósł, że [...] S.A. zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej jedynie w zakresie wykonywania przez siebie zadań publicznych oraz gospodarowania majątkiem publicznym. Wskazał, że z uwagi na brak jednolitego stanowiska dotyczącego zakończenia postępowania w sytuacji, w której skarga na bezczynność okazuje się bezzasadna z uwagi na to, że żądana informacja nie jest informacją publiczną to z powyższych przyczyn organ wystąpił o odrzucenie, ewentualne oddalenie skargi po jej merytorycznym rozpoznaniu. W ocenie organu bardziej zasadne jest odrzucenie skargi, ponieważ żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu "informacji publicznej", co czyni skargę niedopuszczalną. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do rozpatrzenia skargi to należy wskazać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie także ze względu na brak stanu bezczynności za strony [...] S.A. Spółka [...] S.A. w przypisanym prawnie terminie udzieliła skarżącemu odpowiedzi, a treść odpowiedzi udzielonej przez [...] S.A. wyłącza uznanie, że Spółka pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na powyższe skarga w tym zakresie nie jest zasadna i powinna być oddalona. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego precyzując skargę wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego oświadczył jednocześnie, że nieaktualny jest wniosek ewentualny o uznanie tej skargi jako skargi na bezczynność. Pełnomocnik [...] S.A. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wobec stanowiska skarżącego, że przedmiotem skargi jest decyzja [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. zbadać należało, czy pismo [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r. mimo braku nadania mu przez [...] S.A. formy decyzji administracyjnej stanowi kwalifikowany akt administracyjny o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). W sprawie tej podkreślenia jednakże wymaga, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to dotyczy bowiem ściśle realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. W postępowaniu tym przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Postanowił tak jednoznacznie ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W sprawie niniejszej, [...] S.A. w zaskarżonym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] [...] poinformowało skarżącego, że korespondencja towarzysząca lub związana z wykonaniem umowy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzona pomiędzy zamawiającym a wykonawcą oraz dziennik budowy, związane z realizacją inwestycji pn. "Wykonanie robót budowlano-montażowych w ramach projektu pn. "[...]" nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z zaskarżonego pisma wynika zatem, że zdaniem [...] S.A. żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, należy poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem (v. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 600/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak właśnie postąpiło [...] S.A. informując wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi -zdaniem [...] S.A. - informacji publicznej. Nie ma w świetle powyższego podstaw, aby zaskarżone pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. zakwalifikować jako decyzję administracyjną i rozpatrzyć merytorycznie prawidłowość zajętego w nim przez [...] S.A. stanowiska. W ocenie Sądu pismo to nie stanowi opartej o art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazania jednocześnie wymaga, że ocena, czy żądana informacja stanowi w istocie informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nastąpić może wyłącznie przy rozpatrywaniu przez Sąd skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy w ocenie wnioskującego żądane informacje stanowią informację publiczną, a podmiot, do którego wnioskujący wystąpił ma inne zdanie w tym zakresie, o czym na piśmie poinformował, to właściwą drogą dochodzenia swoich praw przed sądem jest kwestionowanie tego w drodze skargi na bezczynność. Pogląd ten jest od lat prezentowany i ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Brak było zatem na gruncie u.d.i.p. podstaw do przyjęcia, że zaskarżone pismo [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wobec stwierdzenia powyższego konieczne stało się odrzucenie skargi. Z uwagi na niedopuszczalność skargi brak było podstaw, aby odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak postanowieniu.