II SA/Wa 1548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Danuta Kania Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Szef ABW, działając na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zwolnił [...] P. J. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] czerwca 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. strona wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef ABW decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z dniem [...] marca 2013 r. przyjął [...] P. J. do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i mianował go funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisko technika Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. Naczelnik Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w [...] wydał opinię służbową, stwierdzającą nieprzydatność [...]. P. J. do służby w ABW w okresie służby przygotowawczej. Po rozpatrzeniu odwołania od opinii, wniesionego przez [...] P. J., Dyrektor Delegatury ABW w [...], w dniu [...] marca 2014 r. zdecydował o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii. Następnie, na skutek złożenia przez [...] P. J. w dniu [...] marca 2014 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie uwag zwartych w odwołaniu od opinii, przedmiotowa opinia służbowa, w dniu [...] kwietnia 2014 r. została utrzymana w mocy przez Szefa ABW, uzyskując tym samym walor ostateczności. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] P. J. został poinformowany o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania rozkazu zwalniającego [...] P. J. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowił art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Stosownie do tego przepisu funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Organ działa tu w ramach związania treścią przepisu. Zakres postępowania dowodowego jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana funkcjonariuszowi ABW w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do tej służby. Postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii służbowej o nieprzydatności do służby sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Organ stwierdził, że argumenty, jakie zostały podniesione przez pełnomocnika strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2014 r. sprowadzają się do kwestionowania ustaleń poczynionych w opinii służbowej dotyczącej nieprzydatności do służby [...] P. J. Ponadto stwierdził, że błędne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że Szef ABW powinien, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie zwolnienia ze służby, wydać przełożonym [...] P. J. polecenie sporządzenia nowej opinii służbowej. Organ podkreślił, że w ramach przedmiotowego postępowania, nie dokonuje weryfikacji opinii służbowej, która legła u podstaw wszczęcia tego postępowania, ale ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z wydaną opinią służbową stanowiącą podstawę prowadzonego postępowania. W sytuacji zaś, gdy zostanie wydana ostateczna opinia służbowa o funkcjonariuszu ABW pełniącym służbę przygotowawczą, w której stwierdza się jego nieprzydatność do służby, Szef ABW ma obowiązek zwolnić takiego funkcjonariusza ze służby. Obligatoryjność zachowania Szefa ABW nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie istotne jest to, iż opinia służbowa, która obligowała Szefa ABW do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] P. J. ze służby w ABW jest ostateczna. Funkcjonariusz w toku procesu opiniowania dwukrotnie skorzystał z prawa do odwołania się od opinii służbowej, składając najpierw odwołanie do wyższego przełożonego a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Szefa ABW. To w trakcie tego postępowania [...] P. J. mógł przedstawiać fakty i dowody świadczące na jego korzyść i z tego uprawnienia skorzystał. Zgłoszone zaś przez pełnomocnika strony, w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, uwagi dotyczące przebiegu procesu opiniowania oraz treści opinii służbowej nie mogą zostać uwzględnione, gdyż w ramach postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby organ nie jest uprawniony do ponownego badania predyspozycji [...] P. J. do dalszego pełnienia służby w ABW. Ponieważ w ocenie organu rozkaz personalny o zwolnieniu [...] P. J. ze służby w ABW, wydany na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, po uprzednim prawidłowym przeprowadzeniu postępowania opiniodawczego nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, ale również przepisów postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do jego uchylenia. Rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Publicznego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stał się przedmiotem skargi P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego ustalenia okoliczności opiniowania funkcjonariusza, na podstawie których stwierdzono nieprzydatność do służby w okresie służby przygotowawczej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący w okresie wykonywanych obowiązków na zajmowanym stanowisku nie dawał podstaw do wydania opinii stwierdzającej nieprzydatność do służby w okresie przygotowawczym, - art. 7,8,11 k.p.a. oraz 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, orzekającego o zwolnieniu z dniem [...] czerwca 2014 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pominięciu stanowiska skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 53 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 53, poz. 274), które skutkowało sporządzeniem opinii bez uwzględnienia wyżej wskazanych przepisów prawa tj. przy niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także bez wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) pełnomocnik skarżącego wniósł także o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydanej w dniu [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy treść zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu, w całości odnoszącym się do treści uzasadnienia opinii służbowej, pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzja Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej charakteryzuje się cechami przewidzianymi dla decyzji administracyjnej. W związku z tym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, należy przyjąć, iż decyzja ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i podlega kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Pełnomocnik podniósł, że w opinii służbowej główne zarzuty podniesione względem skarżącego dotyczą postępowania funkcjonariusza w czasie wolnym od służby. W rubrykach, w których opiniujący winien wypowiedzieć się w zakresie znajomości służby, a także znajomości i umiejętności stosowania przepisów prawa przez opiniowanego, umieszczono informacje, że funkcjonariusz rażąco łamie zasady i reguły funkcjonowania Agencji, czego efektem są sytuacje wyjaśniane w postępowaniach o charakterze karnym i dyscyplinarnym. W uwagach przedmiotowej opinii opiniujący skupia się wyłącznie na postępowaniu P. J. niezwiązanym z wykonywaną pracą. W konkluzji stwierdził, że decyzja Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymująca w mocy treść zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] lutego 2014 r. w sposób rażący narusza przepisy postępowania, co oznacza, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także do wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że nie było podstaw do stwierdzenia nieprzydatności skarżącego do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wydanie opinii w sposób jaki miało to miejsce w przedmiotowej sprawie i na jej podstawie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób oczywisty i rażący narusza zasady postępowania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, dążenia do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz udzielania pełnej informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W sprawie jest bezsporne, że w dniu [...] lutego 2014 r. Naczelnik Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w [...] wydał opinię służbową stwierdzającą nieprzydatność skarżącego do służby w ABW w okresie służby przygotowawczej. Opinia ta utrzymana została w mocy przez Dyrektora Delegatury ABW w [...] w dniu [...] marca 2014 r. Jest także bezsporne, że Szef ABW w dniu [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy opinię służbową. Przepis art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.) - stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, albowiem przesłanki do jej wydania zostały spełnione. Treść powołanego powyżej przepisu wskazuje, że wynik postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jest zdeterminowany treścią opinii służbowej. Opinia taka, stwierdzająca nieprzydatność do służby jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Postępowanie opiniodawcze zostało przeprowadzone prawidłowo. Należy zauważyć, że postępowanie dotyczące wydania opinii o nieprzydatności funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej jest odrębnym postępowaniem względem postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Sąd nie ma możliwości zakwestionowania opinii służbowej albowiem opinia służbowa stanowi ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Nie jest oświadczeniem woli. Opinia służbowa, o której mowa w sprawie nie jest – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego – decyzją administracyjną, ani nie ma cech tego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. I OPS 3/11 stwierdził, że na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postepowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, na podstawie materiału dowodowego, brak jest podstaw, aby zakwestionować wiedzę przełożonego na temat cech opiniowanego funkcjonariusza. Organ prawidłowo zastosował – w sprawie zakończonej wydaniem rozkazu o zwolnieniu ze służby – zarówno przepis prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Nietrafne są tym samym zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1,2 i 3 k.p.a. Organ należycie ustalił stan faktyczny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Nie było rolą organu w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby ustalenie okoliczności opiniowania funkcjonariusza, jak chciałby tego pełnomocnik skarżącego. Zarzuty nienależytego wyjaśnienia sprawy – odnoszone przez pełnomocnika w istocie do etapu opiniowania funkcjonariusza – Sąd uznał za niezasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.