II SA/Wa 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych – oddala skargę w całości – Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku A. P. i B. K. w sprawie udostępnienia przez Wojewodę [...] ich danych osobowych zawartych w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. na rzecz radcy prawnego E. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że do GIODO wpłynęła skarga A. P. i B.K. dotycząca udostępnienia przez Wojewodę [...] ich danych osobowych zawartych w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., na rzecz radcy prawnego E. G.. W treści skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, na której prowadzona była działalność gospodarcza pod nazwą Komis "[...]". Nieruchomość ta, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. została przeznaczona pod budowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z Trasą [...] w [...]. Występujący w innej sprawie odszkodowawczej pełnomocnik radca prawny E. G. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania za Komis "[...]". Wskazał, że operat został udostępniony r. pr. E. G. Pełnomocnik skarżących podniósł, że poprzez udostępnienie operatu doszło do naruszenia prawa do prywatności skarżących, albowiem z kserokopii operatu nie wykreślono ani nazwisk właścicieli nieruchomości ani też kwot ewentualnego odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżących dodał, że operat został udostępniony osobie niebędącej stroną postępowania. Operat ten został wydany bez zezwolenia stron. Zawierał on takie dane jak nr księgi wieczystej, nr działki, imiona i nazwiska właścicieli. Ponadto urząd wydał r. pr. E. G. pisma będące pismami składanymi w toku postępowania odszkodowawczego. GIODO podał, że Wojewoda [...] w toku postępowania oświadczył, iż udostępnił r. pr. E.G. zanonimizowaną wersję kserokopii operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W wersji tej zostały zanonimizowane adresy zamieszkania stron postępowania odszkodowawczego. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego o sygn. akt [...]. Wspomniane postępowanie toczy się obecnie przez Wojewodą [...]. Skarżący są stroną tego postępowania. E.G. nie jest stroną tego postępowania, jak również nie reprezentuje żadnej ze stron. Udostępnienie zanonimizowanej wersji kserokopii operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nastąpiło w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek wydania takiej wersji operatu szacunkowego został nałożony na Wojewodę [...] decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. [znak: [...]], w której Minister uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie udostępnienia operatu szacunkowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, że operat szacunkowy ma charakter informacji publicznej i winien być udostępniony w formie uniemożliwiającej zapoznanie się z danymi podlegającymi ochronie. Wojewoda [...] wskazał Generalnemu Inspektorowi, że w udostępnionej kopii operatu szacunkowego usunięto znajdujące się w załącznikach dane zamieszkania stron postępowania odszkodowawczego, co oznacza, że pozostałe dane tzn. dot. imienia i nazwiska właścicieli, nr księgi wieczystej, oznaczenia nieruchomości, opis stanu nieruchomości [nr działki ewidencyjnej, obręb, położenie] pozostały czytelne. Inne udostępnione wraz z operatem szacunkowym dane obejmowały wycenę przedmiotowej nieruchomości [naniesienia, uzbrojenie, możliwości inwestycyjne]. Jako załącznik do operatu udostępnione zostały również pisemne wyjaśnienia B. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. Przedmiotowy operat szacunkowy nie był podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda poinformował skarżących o tym, że prowadzi postępowanie w sprawie wniosku radcy prawnego o wydanie kserokopii operatu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda poinformował skarżących o tym, iż w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] mogą zapoznać się z kserokopią operatu udostępnionego radcy prawnemu. Generalny Inspektor wskazał, że ustawa o ochronie danych osobowych określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust. 3). W świetle treści art. 7 pkt 2 ustawy, pod pojęciem przetwarzania danych osobowych rozumieć należy bowiem jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W niniejszej sprawie wyłączenie ww. ograniczenia nie występuje, albowiem dane osobowe skarżących ujawnione w operacie nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, jak również skarżący nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do prywatności. W tej sytuacji prywatność skarżących jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem prawem chronionym - dostępnością do informacji publicznej. Zauważyć należy, że w prawie do ochrony prywatności zawiera się prawo do ochrony danych osobowych, które realizowane jest przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Odnosząc się do zagadnienia konfliktu występującego pomiędzy prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej GIODO wskazał, iż oba te prawa mają taką samą wartość. Oba z nich Konstytucja RP umieszcza w rozdziale II, Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Oba z nich podlegają też ograniczeniom na zasadach określonych w przepisach ustaw. GIODO podkreślił, że na Wojewodzie jako administratorze danych osobowych spoczywają konkretne obowiązki określone w ustawie o ochronie danych osobowych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest obowiązek ustanowiony w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym administrator danych przetwarzający dane powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Wyrażona w tym przepisie zasada adekwatności oznacza, że "swym rodzajem i swą treścią dane nie powinny wykraczać poza potrzeby wynikające z celu ich zbierania". W przedmiotowej sprawie przy realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii operatu na rzecz radcy prawnego, w treści których udostępniono imiona i nazwisko skarżących, a także numer księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy operat, a której skarżący byli właścicielami, nie uwzględniono ich prawa do prywatności. Jednocześnie została naruszona zasada adekwatności. Zdaniem organu ochrony danych osobowych przy udostępnieniu operatu jedynie w celu informacyjnym zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnianie imion i nazwisk skarżących oraz numeru księgi wieczystej. Udostępnienie dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinno nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych. W niniejszej sprawie oznacza to, że operat powinien zostać udostępniony po uprzednim usunięciu danych osobowych skarżących w zakresie ich imion i nazwiska oraz numeru księgi wieczystej. Zdaniem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych usunięcie samych adresów zamieszkania skarżących z załączników do operatu, stanowiących jego integralną całość, było niewystarczające. GIODO stwierdził, że udostępnienie przez Wojewodę na rzecz radcy prawnego numeru księgi wieczystej nieruchomości, której skarżący byli właścicielami, prowadzi do sytuacji, w której osoby zapoznające się z treścią udostępnionego dokumentu operatu mogą w sposób niewymagający nadmiernych kosztów, czasu lub działań, zapoznać się z zawartymi w księdze danymi osobowymi skarżący będących byłymi właścicielami ujawnionymi w przedmiotowej księdze wieczystej. Jednocześnie GIODO stwierdził, że z uwagi na to, iż działanie Wojewody było działaniem jednorazowym, proces udostępnienia danych nastąpił i w chwili obecnej nie można stwierdzić, by stan naruszenia prawa do ochrony danych osobowych Skarżących, kwestionowany w niniejszej sprawie, był przez Wojewodę kontynuowany, brak jest podstaw do sformułowania pod jego adresem któregokolwiek z nakazów wymienionych w art. 18 ust. 1 ustawy. GIODO wskazał, że jego decyzja nie jestem instrumentem represji - służącym wyciąganiu konsekwencji w związku z przeszłymi nieprawidłowościami w procesie przetwarzania danych, lecz instrumentem służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania danych realizowanym w chwili wydania decyzji. W celu uniknięcia podobnych uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych przez Wojewodę, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wystosował do niego wystąpienie, w którym zasygnalizował konieczność przestrzegania zasad przetwarzania danych osobowych wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych w celu poszanowania prawa do prywatności w trakcie udostępniania informacji publicznej. Radca prawny E. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 7 in fine k.p.a. przez to, że decyzja nie wypełnia elementarnego obowiązku porównania interesu publicznego, tj. jawności dokumentów publicznych od osób fizycznych, ze słusznym interesem obywatela. Miało to taki skutek, iż organ jednostronnie skupił uwagę na ochronie danych osobowych, zamiast prawie do informacji, zarzucił błędną wykładnię pojęcia danych osobowych przez to, że organ uznał iż przedmiotem ochrony jest nazwisko byłego właściciela oraz numer KW. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 12 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu po przedstawieniu ustaleń faktycznych, jak w pierwszej decyzji, wskazał, że na Wojewodzie jako administratorze danych osobowych spoczywają konkretne obowiązki określone w ustawie o ochronie danych osobowych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest obowiązek ustanowiony w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym administrator danych przetwarzający dane powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Wyrażona w tym przepisie zasada adekwatności oznacza, że "swym rodzajem i swą treścią dane nie powinny wykraczać poza potrzeby wynikające z celu ich zbierania". Organ podtrzymał swoje stanowisko, że w przedmiotowej sprawie przy realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii operatu na rzecz radcy prawnego, w treści których udostępniono imiona i nazwisko Skarżących, a także numer księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy operat, a której skarżący byli właścicielami, nie uwzględniono ich prawa do prywatności. Jednocześnie została naruszona wspomniana wyżej zasada adekwatności. Zdaniem organu ochrony danych osobowych przy udostępnieniu operatu jedynie w celu informacyjnym zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnianie imion i nazwisk skarżących oraz numeru księgi wieczystej. Wskazać należy, że udostępnienie dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinno nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych. W niniejszej sprawie oznacza to, że operat powinien zostać udostępniony po uprzednim usunięciu danych osobowych skarżących w zakresie ich imion i nazwiska oraz numeru księgi wieczystej. Zdaniem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych usunięcie samych adresów zamieszkania skarżących z załączników do operatu, stanowiących jego integralną całość, było niewystarczające. Organ podał, że poprzez usunięcie imion, nazwisk i numeru księgi wieczystej informacja publiczna w postaci operatu szacunkowego konkretnej nieruchomości nie traci waloru informacyjnego. Natomiast pozostawienie informacji o numerze działki, obrębie ewidencyjnym, jej położeniu nie narusza prawa do prywatności skarżących. Organ wskazał, że Wojewoda w odpowiedzi na wystąpienie GIODO podał, iż przedstawione stanowisko Generalnego Inspektora zostało gruntowanie przeanalizowane i w [...] Urzędzie Wojewódzkim zostały podjęte czynności w celu wdrożenia postępowania zgodnie z wytycznym organu. Decyzja GIODO z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych niezawodowe, nierzetelne i stronnicze przeprowadzenie postępowania i wniósł o uchylenie decyzji w całości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 września 2015 r. skarżący podniósł, że istota sprawy sprowadza się do wykładni i zastosowania art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego, ani numer księgi wieczystej, ani numer działki, ani nazwisko właściciela nie stanowi zestawu danych osobowych. Zdaniem strony GIODO przekroczył w tej sprawie swoje kompetencje. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na oczywisty brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie uwzględnienia wniosku A. P. i B. K. odpowiadają prawu. Za trafne Sąd uznał stanowisko GIODO, co do tego, że w sprawie niniejszej, organ ten nie miał prawnych możliwości wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182), zwanej dalej u.o.d.o. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: 1) usunięcie uchybień, 2) uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych, 3) zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe, 4) wstrzymanie przekazywania danych osobowych do państwa trzeciego, 5) zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom, 6) usunięcie danych osobowych. Zasadnie więc decyzję wydano na podstawie art. 12 pkt 2 u.o.d.o. W sytuacji, w której – tak jak w niniejszej sprawie – udostępnienie danych osobowych przez Wojewodę [...] już nastąpiło i GIODO nie stwierdził, aby naruszenie prawa w tym zakresie było przez Wojewodę kontynuowane, nie miał podstaw, aby wydać decyzję, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Zasadnie tym samym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił uwzględnienia wniosku A. P. i B. K., wystosowując w ramach posiadanych kompetencji wystąpienie do Wojewody [...] zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony danych osobowych (art. 19a u.o.d.o.). Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego w zakresie braku kompetencji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia wniosku A. P. i B. K. w przedmiocie zgodności z prawem przetwarzania ich danych osobowych. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda [...] jest administratorem danych osobowych wymienionych osób, jako stron postępowania administracyjnego (odszkodowawczego) i dane te przetwarza w zbiorze danych osobowych. Zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.d.o., ilekroć w ustawie jest mowa o zbiorze danych - rozumie się przez to każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie ma podstaw, aby kwestionować fakt przetwarzania danych osobowych przez ten organ w zbiorze danych. Przez przetwarzanie danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 u.o.d.o., rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Udostępnienie danych osobowych, w tym także poprzez udostępnienie dokumentu, w którym te dane osobowe są zawarte, stanowi zatem jedną z form przetwarzania danych. Generalny Inspektor jest zaś powołany m.in. do kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych (art. 12 pkt 1 u.o.d.o.). Okoliczność, że badanie zgodności z prawem udostępnienia w tej sprawie danych osobowych, ma ścisły związek z innym konstytucyjnym prawem, tj. prawem do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), nie powoduje, że Generalny Inspektor utracił swoje ustawowe kompetencje. W sprawie niniejszej GIODO nie rozstrzygał o konflikcie prawa do prywatności i prawa dostępu do informacji publicznej. Badał zgodność z prawem udostępnienia nie operatu szacunkowego nieruchomości, ale zawartych w nim danych osobowych, na gruncie zasady adekwatności, co wynika wprost z decyzji. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. administrator przetwarzający dane (w tej sprawie Wojewoda [...]) powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były zbierane dla oznaczonych zgodnych z prawem celów (w tej sprawie było to postępowanie odszkodowawcze) i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu (a tym samym udostępnianiu) niezgodnemu z tymi celami, z zastrzeżeniem ust. 2. Zasadnie organ stwierdził, że imię i nazwisko właściciela nieruchomości ujęte w operacie szacunkowym stanowią dane osobowe na gruncie definicji zawartej w art. 6 u.o.d.o. Numer księgi wieczystej nieruchomości pozwala na identyfikację właścicieli nieruchomości. GIODO trafnie wskazał w swej decyzji na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym prezentowany jest pogląd, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K. 17/2005). Generalny Inspektor wbrew twierdzeniom skarżącego nie ograniczył w zaskarżonej decyzji dostępu do informacji publicznej, a dokonał jedynie oceny dopuszczalności udostępnienia – w ramach tej udostępnionej już informacji publicznej – danych osobowych. Sąd ocenę tę podziela, albowiem operat szacunkowy stanowi opinię o wartości nieruchomości i w tym celu sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego. Realizacja dostępu do informacji publicznej w zakresie tego dokumentu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie dokonuje się zatem poprzez ujawnienie danych osobowych właścicieli nieruchomości, której dotyczy operat szacunkowy (nie to jest istotą w sprawie dostępu do żądanej w tym przypadku informacji). Tym samym zasadnie GIODO stwierdził, że udostępnienie dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinno nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.