II SA/Wa 1550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o zwolnieniu S.K. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2016 r. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), któremu nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Organ uzasadniając zwolnienie funkcjonariuszki ze służby w Policji, w oparciu o przesłankę ważnego interesu służby, wskazał na fakt jej długotrwałej nieobecności spowodowanej przebywaniem na zwolnieniach lekarskich w latach 2013 – 2016 (w 2014 –ponad 310 dni, w 2015 – ponad 370 dni i w 2016 – 36 dni). Zwrócił uwagę, że zwolnienia lekarskie wystawiane w latach 2014, 2015 i 2016 nie mogły być konsekwencją wypadku w służbie z dnia [...] września 2013 r. Podkreślono, że Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uznała S.K. za zdolną do służby w Policji, następnie orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdziła, że [...] i [...] nie mają związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uznała ją za zdolną do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Zdaniem Komendanta Głównego Policji absencje chorobowe przerywane krótkimi okresami obecności funkcjonariuszki w służbie, związanymi często z korzystaniem z urlopu wypoczynkowego, zwłaszcza, gdy jest zdolna do służby świadczy o lekceważącym podejściu do służby i świadomym obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który pozwala zwolnić ją w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Podkreślił, że długotrwała nieobecność policjantki wpływała negatywnie na funkcjonowanie jednostki i wymagała podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, zapewnianie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służbę w ponadnormatywnym wymiarze), co dezorganizowało pracę uniemożliwiając wywiązywanie się z ustawowych obowiązków nałożonych na formację i nie sprzyjało dobrej atmosferze w służbie. Wobec absencji S.K. dalsze jej pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez nią, jak i jednostkę, w której pełniła służbę, i dlatego zdaniem organu jej zwolnienie ze służby leży w interesie Policji. Ponadto, uwzględniono również, okoliczność przedstawienia jej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 233 § 1 k.k. i art. 234 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., tj. składania fałszywych zeznań oraz oskarżeń skutkującą utratą rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Traci ona bowiem przymiot nieskazitelności charakteru, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wypełniania misji policjanta. Wskazano, że zgodnie z wymogiem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwrócono się o opinię w sprawie zwolnienia ze służby do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wyraziło negatywną opinię w sprawie zwolnienia S.K. ze służby w Policji. Odnośnie nadania zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśniono że w tej kwestii uwzględniony został ważny interes społeczny przejawiający się wyjątkowym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać, w przypadku gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.K. wniosła o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: – art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i błędne ustalenia faktyczne w przedmiocie zdolności do pełnienia służby w Policji, naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa z uwagi na zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń zgłoszonych w odwołaniu, – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i art. 108 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i wadliwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, że twierdzenie organu o celowym obejściu prawa, poprzez korzystanie ze zwolnień lekarskich nie zostało w toku postępowania udowodnione. Zaznaczyła, że okoliczność przebywania na zwolnieniach, pomimo uzyskania orzeczenia o zdolności do pełnienia służby, nie może świadczyć o ich niewiarygodności. Generalna zdolność do pełnienia służby oceniana podczas badań przeprowadzonych w czasie, gdy pełniła służbę nie wyklucza pojedynczych stanów chorobowych. Podkreśliła, że faktycznym powodem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było postawienie jej zarzutów w postępowaniu karnym, a zatem długotrwała absencja chorobowa, była w istocie przyczyną fikcyjną. W jej ocenie powyższy fakt nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do zwolnienia ze służby, bowiem nie przesądza o braku rękojmi prawidłowego wykonywania przez nią obowiązków służbowych, która w trakcie wieloletniej służby cieszyła się bardzo dobrą opinią przełożonych. Zaznaczyła, że organy Policji nie wykazały dezorganizacji pracy Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w tym potrzeby zlecenia dodatkowych zadań i pracy w nadgodzinach innym osobom. Zwróciła uwagę na sprzeczność w sposobie procedowania, bowiem z jednej strony uwzględnia się wniosek personalny przełożonego o zwolnienie ze służby motywowany dezorganizacją pracy Wydziału [...], podczas gdy ten sam przełożony aktywnie popierał jej delegowanie do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej [...] w [...] od marca 2014 r. do marca 2015 r., a następnie powierzenie jej obowiązków w Komendzie Powiatowej [...] w [...] od marca 2015 r. do marca 2016 r. Zakwestionowała także opatrzenie rozstrzygnięcia rygorem natychmiastowej wykonalności, wskazując, że niezasadnie organ utożsamia interes społeczny z interesem służby, skoro interes ten narusza, poprzez pomniejszenie składu liczbowego funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w interesie społecznym. Nie uwzględniono także interesu strony pomijając okoliczności osobiste, tj. sytuację rodzinną, negatywny wpływ natychmiastowego zwolnienia, pozytywne opinie i sumienne wykonywanie obowiązków służbowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...] umarzającego wobec niej postępowanie karne na okoliczność zaprzeczenia twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do istnienia przesłanki uzasadniającej zwolnienie jej ze służby w Policji ze względu na ważny interes, a polegającej na utracie nieposzlakowanej opinii w związku z postawieniem zarzutów popełnienia przestępstw z art. 233 § 1 k.k. i art. 234 k.k. Powyższe postanowienie Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] utrzymał w mocy. Wskazała, że oba te rozstrzygnięcia zapadły po dacie wniesienia przedmiotowej skargi i mają wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Dodatkowy wymóg do jego zastosowania przewiduje przepis art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, według którego zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Ważny interes służby wskazany w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jako przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w tej ustawie. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Zdaniem Sądu przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W ocenie Sądu organy Policji prawidłowo uznały, że długotrwała nieobecność skarżącej w służbie, a także fakt postawienia zarzutów w postępowaniu karnym uzasadniają rozwiązanie z nią stosunku służbowego ze względu na ważny interes służby. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że absencja chorobowa S.K. w latach 2013 - 2016 trwała łącznie 716 dni: w 2013 r. – od [...] stycznia do [...] lutego 2013 r. – 11 dni oraz od [...] września do [...] października 2013 r. – 39 dni (w związku z wypadkiem w służbie w dniu [...] września 2013 r.); w 2014 r. – od [...] stycznia do [...] listopada 2014 r. – 313 dni; w 2015 r. od [...] lutego do [...] grudnia 2015 r. – 329 dni oraz w 2016 r. od [...] stycznia do [...] stycznia 2016 r. oraz od [...] marca 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. – 35 dni. Zwolnienia lekarskie były wystawiane przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin (lekarz medycyny, chorób wewnętrznych, chirurg, ortopeda traumatolog, psychiatra). Funkcjonariuszka była kilkukrotnie kierowana do komisji lekarskich w celu ustalenia przydatności do służby w Policji i pomimo uzyskania przez skarżącą zdolności do służby na zajmowanym stanowisku nadal korzystała ze zwolnień lekarskich. Wykazana liczba przedstawionych przez S.K. zaświadczeń lekarskich oraz okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich (ponad 2 lata w ostatnich 3 latach) jest znaczna i niewątpliwie miała duży wpływ na organizację pracy i efektywność działania Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w której pełniła służbę (do [...] marca 2014 r.) oraz w jednostkach organizacyjnych, gdzie została oddelegowana do czasowego pełnienia służby (od dnia [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r. oraz od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. w Referacie [...] Komisariatu Policji [...] w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz od dnia [...] marca 2015 r. miała powierzone obowiązki na stanowisku [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]). Brak dyspozycyjności policjantki, wywołany jej stanem zdrowia, niezależnie od przyczyn, koliduje w oczywisty sposób z interesem służby, której celem jest zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania poprzez najefektywniejsze wykorzystywanie przydzielonych etatów. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu przyjmujące, że funkcjonariusz, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych czynności z uwagi na przebywanie na ciągłych zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności, przy istniejącej zdolności do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes, ponieważ tym zachowaniem godzi w interes służby. Tego rodzaju postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby, jest niekorzystnie odbierane w środowisku zawodowym, a także osłabia wizerunek organów Państwa. Nie ulega także wątpliwości, że na datę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego policjantka stała także pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego określonych w art. 233 § 1 k.k. i art. 234 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. składania fałszywych zeznań i oskarżeń (postępowanie karne sygn. akt [...]) i w związku z tym od dnia [...] lutego 2016 r. nie realizowała obowiązków służbowych z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych. Powyższe sprawiło, że funkcjonariuszka przestała legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utraciła zatem atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, Lex nr 821111). Organ miał więc podstawę uznać, że w interesie służby, leży zwolnienie skarżącej z szeregów służby również z tej przyczyny. Podkreślić należy, że zwolnienie policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszce postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a wynik sprawy karnej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie organ przywołuje fakt postawienia skarżącej zarzutów, jednak nie stwierdza, czy S.K. popełniła zarzucany czyn czy też nie, bowiem kwestia ta nie należy do jego kompetencji. Zgodnie bowiem z poglądami orzecznictwa w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, właściwy organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania przygotowawczego. W szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07, Lex nr 499920). Stąd przeprowadzenie dowodu w postaci odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...] umarzającego wobec niej postępowanie karne o popełnienie przestępstw z art. 233 § 1 k.k. i art. 234 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. nie mogło odnieść skutku. Zdaniem Sądu prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby. Organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wskazały zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariuszki ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętego rozkazu personalnego, czego dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, podkreślając, że w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wystarczająco również uzasadniły rozkaz personalny w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie policjantki na licznych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich oraz podejrzenie popełnienia przestępstw godzi w interes służby, a tym samym w interes społeczny, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny (interes służby) i słuszny interes strony, dokonały ich wyważenia i uzasadniły przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej, kwestionująca przedmiotowy rozkaz personalny nie podważyła nadrzędności interesu służby w tym względzie. Wymaga podkreślenia, że w sprawie nie była kwestionowana zasadność wystawianych zaświadczeń lekarskich przedkładanych przez S.K. lecz fakt przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim oraz podejrzenie popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego i wpływ jaki to miało na właściwe funkcjonowanie jednostki. Również na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu S.K. nie ma znaczenia, że przed zaistnieniem długotrwałych zwolnień lekarskich oraz postawieniem zarzutu popełnienia przestępstw, była pozytywnie oceniana. Nie zmienia to faktu późniejszego pojawienia się okoliczności poddających w wątpliwość posiadane przez skarżącą dotychczas atrybuty umożliwiające służbę w Policji. Samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroni dobra służby w sposób dostateczny. Fakt długotrwałego zawieszenia wpływa na dezorganizację jednostki, w której zawieszony policjant pełnił służbę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. ----------------------- 7