II SA/Wa 1552/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 860 z późn. zm.) i § 6 ust. 1 oraz § 8 i 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. poz. 1622), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody M. M. na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego. Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. M. M. wystąpił do Dyrektora WBE w [...] o wyrażenie zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego studiów podyplomowych "[...]" organizowanych w terminie od [...] października 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r. przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...] wraz z opłatą wpisowego w łącznej wysokości 3.200,00 zł, zwrotu kosztów 4 przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz zwrotu kosztów zakwaterowania (4 noclegów) w miejscu szkolenia. Do wniosku załączył oświadczenie, że planuje zwolnienie z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] września 2022 r., zgodę Dyrektor Biura ds. Programu "[...]" z dnia [...] listopada 2020 r. na odbycie przekwalifikowania zawodowego, zaświadczenie z dnia [...] października 2020 r. wystawione przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...] o zakwalifikowaniu na studia podyplomowe oraz umowę o świadczenie usług edukacyjnych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] . Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych nie wyraził zgody M.M. na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego studiów podyplomowych "[...]" organizowanych w terminie od [...] października 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r. przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...] oraz opłaty wpisowej w łącznej wysokości 3.200,00 zł, na zwrot kosztów 4 przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz na zwrot kosztów zakwaterowania (4 noclegów) w miejscu szkolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. M. rozpoczął realizowanie przekwalifikowania zawodowego przed uzyskaniem zgody dowódcy, nie spełniając tym samym przesłanek określonych w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw formalno-prawnych do wyrażenia zgody na refundację kosztów studiów podyplomowych "[...]" organizowanych w terminie od [...] października 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r. przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...]. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że zwrot kosztów opłaty wpisowej nie przysługuje, ponieważ opłata ta nie została wymieniona w katalogu kosztów przekwalifikowania zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Organ zaznaczył jednocześnie, że niewyrażenie zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego oraz na zwrot kosztów przejazdów i zakwaterowania nie pozbawia żołnierza prawa korzystania z pomocy rekonwersyjnej w późniejszym terminie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wniósł o jej uchylenie w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błędną interpretację przepisów poprzez przyjęcie, że możliwość korzystania z pomocy rekonwersyjnej musi być poprzedzona zgodą przełożonego, wyrażoną przed podjęciem przez zainteresowanego decyzji co do formy pomocy (określa to dopiero wniosek), 2)błędną interpretację przepisów dotyczących podstawy odmowy zwrotu kosztów opłaty wpisowej - będącej de facto warunkiem rozpoczęcia nauki. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że ani z przepisów art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ani też z zapisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r., nie wynika, kiedy ma być wyrażona zgoda przełożonego. W konsekwencji należy przyjąć, że dla prawodawcy istotny jest sam fakt istnienia takiej zgody, a on taką zgodę uzyskał. Za błędne uznał również stanowisko organu I instancji, by istniały przesłanki do odmowy zwrotu kosztów opłaty wpisowej, ponieważ jest to nieodłączny i konieczny do spełnienia element puli wszystkich opłat - będący warunkiem rozpoczęcia nauki. Zarzucił też, że wydanie zaskarżonej decyzji przez Dyrektora WBE nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 K.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 7 K.p.a. (zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego), a także art. 107 § 3 K.p.a. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor DSS podniósł, że zainteresowany we wniosku o refundację przekwalifikowania zawodowego jako datę rozpoczęcia nauki wskazał [...] października 2020 r. Z umowy o świadczeniach usług edukacyjnych nr [...] zawartej pomiędzy Szkołą [...], a M. M. wynika natomiast, że datą rozpoczęcia studiów podyplomowych był [...] października 2020 r. W dokumentach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie znajduje się zgoda Dyrektora Biura ds. Programu "[...]" z dnia [...] listopada 2020 r. na odbycie przez M.M. wnioskowanego przekwalifikowania zawodowego. Z powyższego jasno wynika, że w dacie rozpoczęcia studiów zainteresowany nie miał zamiaru pobierać nauki i uzyskać pomocy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i pomocą rekonwersyjną. W zaistniałej sytuacji brak jest zatem podstaw do uwzględnienia odwołania. Z uwagi na fakt, że w dacie rozpoczęcia studiów wnioskodawca nie posiadał zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego należy uznać, że nie spełnił jednej z przesłanek koniecznych do uzyskania pomocy rekonwersyjnej, a studia odbył indywidualnie i na własny koszt. Jednocześnie Dyrektor DSS nie zgodził się z argumentami zawartymi w odwołaniu, że nie ma przepisów, które określają kiedy powinna zostać udzielona zgoda przełożonego na odbycie przekwalifikowania zawodowego. W ocenie organu odwoławczego, z brzmienia art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że zgoda ta musi poprzedzać rozpoczęcie przekwalifikowania zawodowego, w tym przypadku studiów podyplomowych traktowanych jako całość. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 539/18. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora DSS z dnia [...] lutego 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając tym decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące odmową refundacji świadczeń związanych z przekwalifikowaniem zawodowym oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem szeregu obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że z przepisów art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz z zapisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. nie wynika, że data wyrażenia zgody przez dowódcę jednostki wojskowej musi być wcześniejsza niż data wniosku o pomoc rekonwersyjną. Wynika z nich wprost, że wymagana jest zgoda przełożonego na odbycie przekwalifikowania zawodowego, lecz bez wskazania kiedy ma zostać wyrażona. Tym samym warunek narzucony przepisami prawa został przez niego w pełni spełniony. Skarżący powtórzył również twierdzenia z odwołania, co do braku przesłanek do odmowy zwrotu kosztów opłaty wpisowej podkreślając, że jest to nieodłączny i konieczny do spełnienia element puli wszystkich opłat - będący warunkiem rozpoczęcia nauki. Skarżący zarzucił też organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Powołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący zaznaczył przy tym, że prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Pełnomocnik Dyrektora Departamentu Spraw Socjalny Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania podniósł, że skarżący nie wskazał jakie konkretne czynności organów uniemożliwiły mu korzystanie z zasady czynnego udziału w postępowaniu, tak przed Dyrektorem WBE, jak i Dyrektorem DSS. W tym kontekście, jak również odnośnie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, pełnomocnik organu podkreślił że postępowanie w sprawie skarżącego zostało wszczęte z jego inicjatywy, skarżący w toku postępowania nie występował z nowymi wnioskami dowodowymi, poprzestając wyłącznie na przedstawionej w odwołaniu tezie, że nie jest istotna data udzielenia zgody przez dowódcę. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., pełnomocnik organu wskazał, że zarówno uzasadnienie decyzji Dyrektora WBE, jak i uzasadnienie decyzji Dyrektora DSS, odpowiada prawu - zawiera tak uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, i wyjaśnia przesłanki, którymi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, a sam fakt, że skarżący nie zgadza się z uzasadnieniem, nie powoduje, że jest ono niezgodne z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.M.zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wydane zostały z naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1622). Zgodnie z art. 120 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie, przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata. W ramach pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, do wysokości limitów, mogą być pokrywane koszty: 1) przekwalifikowania zawodowego; 2) przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki; 3) zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej (art. 120 ust. 4). Z kolei z przepisu § 7 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia wynika, że żołnierz zawodowy dołącza do wniosku o którym mowa w art. 120 ust. 4 ustawy (m. in. o pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego) zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego, przy czym jeżeli takiej zgody nie dołączyłby, to organ jest obowiązany wezwać go o uzupełnienie braku formalnego wniosku. Istotne jest bowiem to, aby żołnierz spełniał wszystkie warunki niezbędne do uzyskania zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego, w tym posiadał wymaganą zgodę w chwili wydania decyzji przez organ. W rozpatrywanej sprawie M. M. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego studiów podyplomowych "[...]" organizowanych w terminie od [...] października 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r. przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...] wraz z opłatą wpisowego w łącznej wysokości 3.200,00 zł, zwrotu kosztów 4 przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz zwrotu kosztów zakwaterowania (4 noclegów) w miejscu szkolenia. Do wniosku załączył zgodę Dyrektor Biura ds. Programu "[...]" z dnia [...] listopada 2020 r. na odbycie przekwalifikowania zawodowego poprzez naukę na wskazanych studiach podyplomowych. Organy obu instancji odmawiając zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego wskazały na to, że w dacie rozpoczęcia studiów podyplomowych skarżący nie posiadał zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego, gdyż zgoda ta została wyrażona dopiero w dniu [...] listopada 2020 r., a zatem nie spełnił jednej z przesłanek koniecznych do uzyskania pomocy rekonwersyjnej. Z brzmienia art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika bowiem, że zgoda ta musi poprzedzać rozpoczęcie przekwalifikowania zawodowego. W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom organów, z brzmienia przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 listopada 2014 r. nie wynika, że żołnierz musi uzyskać zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego najpóźniej w dacie rozpoczęciem przekwalifikowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2084/20, z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2056/21, publ. CBOSA). Z przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika jedynie, że żołnierz zawodowy może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego za zgodą dowódcy jednostki wojskowej. Przepis § 7 ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia wprowadza natomiast wymóg załączenia do wniosku żołnierza zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego nie doprecyzowując, iż zgoda ta musi być udzielona przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego. Skarżący do swojego wniosku z [...] listopada 2020 r. załączył pisemną zgodę dowódcy jednostki wojskowej. Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy rekonwersyjnej nie spełniał wymagań określonych w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych. W ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację także stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, że opłata wpisowa nie zalicza się do kosztów przekwalifikowania zawodowego. Zarówno przepis art. 120 ust. 4 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 listopada 2014 r., mówią ogólnie o kosztach przekwalifikowania zawodowego, nie precyzując jakie opłaty związane z przekwalifikowaniem zawodowym zalicza się do tych kosztów. Z załączonej przez skarżącego do wniosku Umowy o świadczenie usług edukacyjnych z [...] października 2020 r. nr [...] wynika, że za naukę na studiach podyplomowych jest on zobowiązany do uiszczenia opłaty w łącznej wysokości 3.200 zł, w tym opłaty wpisowej w kwocie 200 zł (w dniu składania dokumentów). Także z zaświadczenia z dnia [...] października 2020 r. wystawionego przez Wydział [...] Szkoły [...] w [...] wynika, że łączny koszt szkolenia na studiach podyplomowych wynosi 3.200 zł. W świetle powyższego, nie sposób uznać, że obowiązkowa opłata wpisowa nie zalicza się do kosztów przekwalifikowania zawodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.