II SA/Wa 1553/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. M. M., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – Wnioskodawca - pismem z [...] października 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg i charakter swojej służby; wskazał, że rozpoczął ją [...] września 1988 r. w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.; jego praca miała charakter operacyjno-rozpoznawczy; w 1990 roku przeniesiono go w struktury Policji, gdzie kontynuował swoją karierę zawodową; wykonywał swoje obowiązki służbowe z poświęceniem, a także z narażeniem życia i zdrowia; wielokrotnie go za to awansowano i nagradzano; podkreślił także, że jego praca w organach państwowych nie była ukierunkowana na zwalczanie demokratycznej opozycji, – z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r.; ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury, – Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN", uznał służbę Wnioskodawcy od [...] września 1988 r. do [...] lipca 1990 r. za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa - o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (tak: informacja o przebiegu służby nr [...]); Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez rok i 11 miesięcy, zaś całkowity okres jego służby to 22 lata, 9 miesięcy i 18 dni, – z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r., – pismem z [...] października 2018 r. informację o przebiegu służby Wnioskodawcy przekazał Komendant Główny Policji; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Wnioskodawca - po 12 września 1989 r. - rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz awansowano na kolejne stopnie służbowe; Wnioskodawcę pozytywnie opiniowano i nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych mu wymierzonych, czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych; brak jest także dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia, – na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na: – krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz – rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, – wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwałość służby", "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek", – przechodząc do analizy danej sprawy odnotowano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez rok i 11 miesięcy; całkowity okres jego służby to 22 lata, 9 miesięcy i 18 dni; wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, można uznać za krótkotrwały; w sprawie spełniono zatem przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, – nie kwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; brak jest dowodów na pełnienie przez niego służby z narażeniem życia i zdrowia; nie spełniono zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wpływa to natomiast na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, – wnikliwa analiza materiału dowodowego - stanowiącego kopię akt osobowych otrzymanych z IPN - dowiodła, że Wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym; ma to znaczenie w kontekście oceny przez organ, czy sprawa Wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; skoro Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez niemal dwa lata to z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz z ich charakterem; ponadto, Wnioskodawca świadomie rozpoczął pracę w Służbie Bezpieczeństwa, a później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z tych struktur; kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce; rozpoczęcie przez Wnioskodawcę służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, a jego własną chęcią jej podjęcia; w podaniu o przyjęcie do służby z [...] sierpnia 1988 r., Wnioskodawca motywował swoją prośbę tym, że praca w tych strukturach od dawna go interesuje; z kolei w ankiecie osobowej wskazał, że "Głównym motywem podjęcia pracy w WUSW jest chęć zmiany charakteru pracy, którą dotychczas wykonuję. Praca na którą się zdecydowałem już od dawna mnie interesowała i pociągała. W trakcie pracy chciałbym poszerzać swoje kwalifikacje zawodowe, dotyczące wykonywanej pracy. (...); taka postawa Wnioskodawcy była zatem zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzująca ustrój państwa totalitarnego; nie bez znaczenia jest także operacyjny i wywiadowczy charakter wykonywanych przez Wnioskodawcę zadań; wydział, w którym pełnił służbę zajmował się bowiem przede wszystkim obserwacją osób i obiektów - a w konsekwencji - prowadzeniem efektywnej inwigilacji, m.in. obywateli Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, – mając na względzie analizę zgromadzonego materiału należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanki wyłączenia art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; biorąc pod uwagę całokształt służby Wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przez 31 lipca 1990 r., który był typowy dla ustroju państwa totalitarnego, nie można uznać, że sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższy zarzut. Podkreślono, że Wnioskodawca - po 1990 roku - otrzymywał szereg nagród i awansów na wyższe stopnie służbowe. Wykonywał obowiązki o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, wielokrotnie narażając bezpośrednio swoje życie i zdrowie. Uczestniczył w wielu spektakularnych, niebezpiecznych i medialnych akcjach policyjnych. Brał udział w zatrzymaniach uzbrojonych członków zorganizowanych grup przestępczych. Wnioskodawca wskazał, że jego służba nie miała nic wspólnego ze zwalczaniem demokratycznej opozycji, kościoła, związków wyznaniowych, czy zawodowych. Stał wyłącznie na straży bezpieczeństwa Polaków - jako oddany służbie i obowiązkom Policjant. Podkreślił, że okres jego służby przed 31 lipca 1990 r. - stanowiący 8% całości okresu jego służby - bez wątpienia należy uznać za krótkotrwały. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez bezpodstawne uznanie, jakoby nie zachodziły wskazana tam przesłanki wyłączenia wobec Wnioskodawcy stosowania reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu. Słuszny jest w danym zakresie zarzut skargi. Wobec uprzedniego przywołania ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Wypada jedynie dodać, że nie mogą budzić w sprawie wątpliwości jej istotne uwarunkowania prawne, co do sposobu rozumienie treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i w kwestii spełnienia przez Wnioskodawcę dwu, spośród trzech warunków, niezbędnych do zastosowania określonego danym przepisem wyjątku. Wnioskodawca spełnia warunek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., określony art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, czego organ nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji. Równocześnie niesporne było w sprawie spełnienie warunku rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. – wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 2 in principio ustawy zaopatrzeniowej. Rolą organu było natomiast rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek - w myśl art. 8a ust. 1 zdanie wstępne, jako który można rozumieć pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Organ nie uczynił temu zadość, uchylając się od oceny, czy wykonywane przez Wnioskodawcy zadania należy uznać za służbę z narażeniem życia lub zdrowia (stwierdzono wyłącznie, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym na to dowodów), choć nie kwestionowano, że dany funkcjonariusz był bezpośrednio zaangażowany w walkę z przestępczością zorganizowaną. Oceniając z kolei okres pełnienia przez Wnioskodawcę służby przed 31 lipca 1990 r. wskazano w uzasadnieniu skarżonego aktu, że z zachowanych materiałów nie wynika, aby zachodziły szczególne okoliczności, uzasadniające wyłączenie stosowanie reguł ogólnych. Odnotowano mianowicie, że Wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i wykazywał chęć służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Nie ujawniono - zdaniem organu - żadnych dokumentów źródłowych, z których wynikałoby, że warunki pełnienia służby czy postawa funkcjonariusza w danym okresie mogłaby być kwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie nie sposób zgodzić się organem jakoby jedynie wystąpienie kumulatywnie szeregu szczególnych przesłanek mogło stanowić o zastosowaniu danego wyjątku. Nie wynika to także z samego brzmienia znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podstawą dla takiego jego wyłożenia nie może być też zastosowanie wykładni celowościowej i bądź systemowej - w kontekście uzasadnienia przyjęcia kompleksu regulacji ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku". W takiej sytuacji należy skonstatować, że organ – faktycznie nie kwestionując wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania wyjątku, wskazanego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w postaci szczególnych zasług na etapie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, w tym z narażeniem życia lub zdrowia - odmówił zastosowania względem Wnioskodawcy wyłączenia zasad ogólnych obniżenie uposażenia. Prowadziło to do naruszenia danej reguły prawa materialnego. Wprawdzie decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma - w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - charakter uznaniowy - tak sformułowanie "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza więc o konieczności zastosowanie wobec Wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 K.p.a. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony). W rozpoznawanej sprawie przywołaną przez organ jedyną przesłanką negatywną stanowiły informacje zawarte w dokumentach zawartych w aktach osobowych otrzymanych z IPN, z których wynika, że Wnioskodawca wykonywał powierzone zadania dobrowolnie i z powodów ideowych. Bezsprzecznie miał utożsamiać się z ówczesnym systemem, określanym zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Przywołana przez organ okoliczność nie może jednak stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby bowiem wprost do wniosku, że z przewidzianego art.8 przywileju mógłby korzystać wyłącznie osoby, które pełniły służbę nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzonych Nowelą z 2016 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją - dotyczące obniżenie uposażenia reguły nie znajdują generalnie zastosowania (tak art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych osób. Nie sposób zakładać, aby - z woli prawodawcy – wyjątek mógł dotyczyć tylko tych, którzy pełnili obowiązki nierzetelnie bądź np. z przyczyn merkantylnych. Nie zasługuje wprawdzie na uznanie a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które - w zmienionej rzeczywistości - dopuszczono do dalszej służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, przyczyniając się np. istotnie do ochrony bezpieczeństwa publicznego, nierzadko z narażeniem życia lub zdrowia. W przypadku Wnioskodawcy wystąpienie takich okoliczności nie było kwestionowane przez organ, zaś w skardze opisywano zaangażowanie danego funkcjonariusza, m.in. w zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Organ nie przeczy temu w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższych uwarunkowań – pomimo, że decyzja o wyłączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla Wnioskodawcy, w związku z treścią art. 7 in fine K.p.a.. Wystąpiły bowiem opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, nie ujawniono zaś okoliczności, które by przeciw temu przemawiały. W szczególności nie może być nią postawa ideologiczna, czy zaangażowana służba Wnioskodawcy w okresie przed 31 lipca 1990 r. Mogłoby być natomiast taką przesłanką wykazanie jego udziału w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - było rażąco naganne, a równocześnie wykraczało poza fakt pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego. Tylko do osób pełniących daną służbę skierowany jest bowiem wyjątek przewidziany art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.