II SA/Wa 1555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego B.G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. G., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że B. G. wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), w celu dokonania ponownego obliczenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości. Powołał się przy tym na art. 145a K.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W związku z tym Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, podając, że przepisy art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a tej ustawy, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia) – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13. W przypadku zatem wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 63/11. Jak wynika z akt sprawy, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie prowadził wobec B. G. postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec tego nie może nastąpić żądane wznowienie takiego postępowania. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyraźnie podał, że żądanie dokonania ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zostanie procedowane w sposób odrębny. Nie może ono stanowić zatem przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Odniesienie się przez organ odwoławczy w tym zakresie do meritum sprawy byłoby nieuprawnionym naruszeniem kompetencji właściwego organu i stanowiłoby o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. zakwestionował postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i procedowanie w sposób naruszający zasady: prawdy obiektywnej, legalizmu, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i informowania strony przez organ administracji, co doprowadziło do zaniechania zwrócenia się do skarżącego o sprecyzowanie żądania i arbitralnego uznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z dnia [...] listopada 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, pomimo tytułu, treści sentencji i uzasadnienia przedmiotowego wniosku, 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. wnosił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop podczas pełnienia służby, a nie jak twierdzą organy Policji żądał wznowienia postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres pełnienia służby, co powoduje, że organy obu instancji działały wbrew jego rzeczywistym intencjom wyrażonym w omawianym wniosku. Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., powołując się na treść art. 145a K.p.a., wniósł o wydanie decyzji i wypłatę na wskazany rachunek bankowy wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wniosku odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zaznaczył, że w treści żądania nie wnosił o wznowienie postępowania. Podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] na kanwie tego wniosku pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. podał, że "...wniosek ten obejmujący żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ... z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania powyższego świadczenia, stanowisko organu zostanie zajęte, także w oparciu o opinię centralnego i naczelnego organu administracji państwowej, w tym zakresie, nie później niż do dnia [...].03.2019 r.". Załącznikiem pisma było postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania na skutek wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Taki sposób procedowania wskazuje, że organ pierwszej instancji przedmiotowy wniosek zakwalifikował arbitralnie jako podanie o wznowienie postępowania, ponieważ na jego podstawie wydał wskazane powyżej postanowienie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a.). W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. W niniejszej sprawie przyczyna taka opisana została w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż postanowienie pierwszej instancji, a w konsekwencji także postanowienie organu drugiej instancji, wydane zostały w następstwie merytorycznego rozpoznania wniosku, który obarczony był istotnym brakiem formalnym, wyłączającym jego skuteczność prawną. Znajdujący się w aktach administracyjnych oryginał wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, czyli wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wznowienie postępowania o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie został opatrzony własnoręcznym podpisem skarżącego. Podkreślić należy, że wymóg podpisania wniosku wynika wyraźnie z treści art. 63 § 3 K.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z zacytowanego przepisu wynika, że podpis jest niezbędnym elementem podania, wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeśli nie zostanie usunięty przez wezwanie do usunięcia braków (w trybie art. 64 § 2 K.p.a.), uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku podania o wszczęcie postępowania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji i w konsekwencji pozostawienie bez rozpatrzenia. Jak wskazano powyżej bezsporne jest, że wniosek o wznowienie postępowania o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie został podpisany przez skarżącego. Z dokumentów załączonych do akt nie wynika jednocześnie, żeby uchybienie to zostało dostrzeżone przez którykolwiek z organów orzekających w sprawie. W szczególności organ pierwszej instancji nie skierował do B. G. – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. Jak wskazano uprzednio, wniosek dotknięty brakami formalnymi (w sprawie brak podpisu strony, bądź osoby przez nią umocowanej), gdy ten nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego wniosku. Gdy takimi brakami dotknięte jest pismo inicjujące postępowanie w sprawie nie ma zatem podstaw by uznać, że postępowanie w sprawie zostało skutecznie wszczęte. Wobec tego gdy na podstawie obarczonego brakami formalnymi wniosku organ rozpozna sprawę i wyda rozstrzygnięcie, to takie działanie nosi znamiona działania z urzędu, rażąco narusza prawo i jako takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej sytuacji stwierdzić należy, że postanowienie organu wydane na podstawie wniosku zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu skarżącego jest nieważne z przyczyn rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 4 lutego 2010 r, sygn. akt IV SA/Po 308/09; w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 994/07; w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1338/06; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie z kolei, że postępowanie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego wniosku, co – jeśli nastąpi – będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rozpoznanie niepodpisanego wniosku powoduje nieważność postanowienia organu pierwszej instancji, jak i postanowienia organu odwoławczego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.