II SA/Wa 1556/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w służbie celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w związku z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), mianował B. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W akcie mianowania nie zawarto pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Od powyższego aktu mianowania B. S. złożyła w dniu [...] listopada 2010 r., za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w B. odwołanie do Szefa Służby Celnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, w tym art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy wydaniu aktu mianowania. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Strona postawiła również zarzut naruszenia art. 7 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci nieuwzględnienia faktu pełnienia przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 11 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nadanie jej stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, w której Sąd Najwyższy orzekł, że rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Dlatego organ uznał, że ostatecznie przesądzono, iż akt mianowania wydany na podstawie ww. artykułu jest w istocie decyzją administracyjną. Następnie organ podkreślił, że w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jednak w przedmiotowej sprawie w decyzji organu I instancji nie zawarto pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla odwołującej nieskorzystanie z tego środka. W ocenie Szefa Służby Celnej, w sytuacji, gdy organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie przysługuje odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może ona wówczas skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych w myśl wyraźnego przepisu prawa nie mogą szkodzić stronie. A zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania "nie biegnie", a strona - wnosząc odwołanie - czyni to skutecznie, nawet jeśli uchybiła terminowi. Organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zatem zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust 2-6 ustawy było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariuszy, którzy spełniali wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Tymczasem odwołująca w tej dacie zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], a zatem nie zajmowała stanowiska zaliczonego do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, że wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w B. było mianowanie B. S. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Niezależnie od powyższego organ podniósł również, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez odwołującą obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednak przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 30 października 2009 r. pełniła ona służbę na stanowisku [...] w stopniu [...]. Zdaniem organu, użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 cyt. ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe" świadczy bowiem o tym, że reguluje on wyłącznie sytuacje mogące pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ powołał się jednocześnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11, w którym sąd uznał, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. B. S. uczyniła wskazaną decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w przypadku niepodzielenia przez sąd argumentacji skarżącej, wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podniosła również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 107 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi B. S. wskazała, że w jej ocenie wydany akt mianowania narusza przepisy prawa, ponieważ nie uwzględnia faktu zajmowania przez nią stanowisk kierowniczych, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych w Służbie Celnej. Nie można zaś podzielić argumentacji organu, iż art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej dotyczy "okresu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ww. ustawy". Wskazała, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było zawężenie granic czasowych umożliwiających określenie nowego stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych, to przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej otrzymałby brzmienie: "Funkcjonariuszowi celnemu, który w okresie bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy (...)" albo "Funkcjonariuszowi celnemu, który w dniu wejścia w życie ustawy (...)", ewentualnie "Funkcjonariuszowi, który w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy (...)". Ograniczenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" do okresu bezpośrednio poprzedzającego wejście ustawy w życie doprowadziłoby, zdaniem skarżącej, do sytuacji, gdy osoba będąca przez kilka lat dyrektorem izby celnej i odwołana np. miesiąc przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej zostałaby wykluczona z udziału w rekrutacji nawet na stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego, które to uprawnienie zostałoby natomiast przyznane funkcjonariuszowi celnemu powołanemu na stanowisko kierownicze (nawet jako p.o. kierownika kilkuosobowej zmiany) nawet dzień przed wejściem ustawy w życie. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że decyzja (akt mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. narusza art. 107 k.p.a., ponieważ nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., skarżąca podkreśliła, że organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie może ograniczać się wyłącznie do korpusu, skoro zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Uzasadniając natomiast wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca stwierdziła, że stanowi on konsekwencję stanowiska o niejednoznacznym znaczeniu zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zawartego w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, zgodnego z regułą przyzwoitej legislacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, organ poinformował, że nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2010 r. skarżąca poinformowała, że o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. dowiedziała się w dniu 10 listopada 2010 r. z pisma Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Po upływie wskazanego terminu do wniesienia odwołania decyzja zyskuje przymiot ostateczności, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania strony, powinien wyjaśnić, czy do wniesienia odwołania doszło we wskazanym wyżej ustawowym terminie. Termin ten nie może zostać przez organ w sposób dowolny zmieniany. Możliwe jest jedynie jego przywrócenie na wniosek strony złożony w trybie art. 58 k.p.a.. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735; v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie dokonał ustalenia, w jakiej dacie doszło do doręczenia B. S. aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Na znajdującym się w aktach osobowych skarżącej egzemplarzu wskazanego aktu mianowania nie znajduje się bowiem jakakolwiek adnotacja potwierdzająca okoliczność doręczenia wskazanego aktu mianowania stronie. W przekazanych do Sądu aktach brak jest również zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę przedmiotowego aktu mianowania. Odpowiadając na wezwanie Sądu organ w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. poinformował natomiast, że nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. B. S. odwołanie od aktu mianowania złożyła w dniu 17 listopada 2010 r., a zatem niespełna rok po wydaniu przez Dyrektora Izby Celnej w B. aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., co mogłoby wskazywać, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednak powyższy fakt nie został w żaden sposób zweryfikowany przez Szefa Służby Celnej, który uznał w sposób nieuzasadniony, że w przypadku braku pouczenia co do środków zaskarżenia, termin do wniesienia odwołania nie biegnie, zaś strona może złożyć odwołanie w każdym czasie. Rozpoznanie odwołania bez jednoznacznego ustalenia daty doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji, a zatem w sytuacji, w której nie doszło do stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja posiada przymiot ostateczności, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero ustalenie daty doręczenia funkcjonariuszowi zaskarżonego aktu mianowania umożliwi organowi bądź merytoryczne rozpoznanie odwołania - w przypadku jego wniesienia w terminie, bądź podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W świetle poczynionych wyżej rozważań należy uznać za przedwczesne rozpatrywanie przez Sąd postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien ustalić w sposób jednoznaczny datę doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., od tego bowiem uzależniona jest możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania. Końcowo ustosunkowując się do wniosku skarżącej o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, należy stwierdzić, iż orzekanie w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może w myśl art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji wskazanego przez skarżącą art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, które wymagałoby od Sądu - jak tego oczekiwała skarżąca - wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji. Wobec zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1d p.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.