II SA/Wa 1557/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA - Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA - Jarosław Trelka, Protokolant - Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. Z.– S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] o zezwoleniu na dokonanie zamiany lokalu mieszkalnego, znajdującego się w W. przy ul. G. na lokal mieszkalny w A. w W. z równoczesnym przydziałem tego lokalu ww. wraz z A. S., w dniu [...] grudnia 2006 r. - na podstawie art. 158 § 1 Kpa - wydało decyzję nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej określonej decyzji. W jej uzasadnieniu organ podał m.in., że wnioskodawczyni zarzuciła zakwestionowanej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 7-9 Kpa oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pierwszy zarzut dotyczy rozporządzenia lokalem mieszkalnym, pomimo zgłoszenia roszczeń "reprywatyzacyjnych". Zarzut ten nie może w ogóle stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, gdy naruszenie prawa miało miejsce w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji, właściwą formą eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego jest wznowienie postępowania. Drugi zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 przedmiotowego dekretu. Przepis ten stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zakwestionowana decyzja nie dotyczy w ogóle kwestii własności przedmiotowego budynku. Co więcej, w W. obowiązywał wówczas tzw. szczególny tryb najmu, uregulowany w art. 27 i następnych ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz.165 z późn. zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 4 tej ustawy, obejmowanie lokali w najem, nie tylko komunalnych, ale też położonych w budynkach będących własnością osób fizycznych, następowało wyłącznie na podstawie decyzji o przydziale lokalu lub budynku. Oznacza to, że zamianie i przydziałowi w formie decyzji administracyjnej podlegały także lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach będących własnością prywatną. Zatem ani roszczenia "reprywatyzacyjne" byłych właścicieli, ani fakt nierozpoznania wniosku dekretowego nie stanowiły przesłanki do odmowy przydzielenia przedmiotowego lokalu. Ponadto, skarżąca spełniała także wymogi określone w art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe. W myśl tego przepisu, najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale oraz najemcy mieszkań zakładowych mogą dokonywać zamiany zajmowanych przez siebie lokali. Zezwolenie na zamianę lokalu, którego najem wynikał z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowiło jednocześnie decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] czerwca 2007 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję poprzedzającą. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593). W jej uzasadnieniu organ podał m.in., że decyzja Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 16 z późn. zm.). Bez wątpienia, powołane w podstawie prawnej powyżej określonej decyzji przepisy regulowały kwestie zamiany i przydziału lokali mieszkalnych, również położonych w budynkach będących własnością osób prywatnych, nie tylko komunalnych. Tym samym, bez znaczenia były "przesłanki reprywatyzacyjne", jak również roszczenia wynikające z dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przy rozpatrywaniu wniosków o dokonanie zamiany i przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy – Prawo lokalowe. W związku z faktem, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, należało wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z. i A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została wydana z naruszeniem: 1) prawa materialnego w zakresie art. 5 "Dekretu Bieruta" w zw. z art. 156 Kpa, 2) przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 Kpa oraz art. 6 i art. 8 Kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja administracyjna może być dotknięta watą kwalifikowaną, taką, że nie może być ona uważana za ważny akt administracyjny, a więc wywołujący skutki prawne. Gdy taki przypadek wystąpi w praktyce, to ze względu na pewność obrotu prawnego i w celu usunięcia wątpliwości, czy mamy do czynienia z aktem ważnym czy też nieważnym, następuje stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. Stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, co do której takie rozstrzygnięcie wydano, nie wywoła skutków prawnych. Kpa wymienia w art. 156 § 1 siedem przyczyn (wad kwalifikowanych) nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 Kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej właściwy do działania w trybie nadzoru (art. 157 § 1 Kpa) ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące. Decyzja Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] została wydana na podstawie poniżej przytoczonych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 16 z późn. zm.) Zgodnie z art. 58 ust. 1 powołanej ustawy, najemcy lokali mieszkalnych, których stosunek najmu wynika z decyzji o przydziale oraz najemcy mieszkań zakładowych mogą dokonywać zamiany zajmowanych przez siebie lokali, jak również zamiany tych lokali na lokale spółdzielcze, zajmowane przez członków spółdzielni mieszkaniowych, lokale w domach jednorodzinnych, zajmowane przez właścicieli tych domów, a także na lokale stanowiące odrębne nieruchomości. Zamiana lokali mieszkalnych wymaga zezwolenia dysponentów tych lokali na jej dokonanie (art. 59 ust. 1 ustawy). Zezwolenie terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany (art. 60 ust. 1 ustawy). Ilekroć w ustawie jest mowa o terenowym organie administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw lokalowych stopnia podstawowego (art. 61 ustawy). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał również art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. Wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1. Ponadto organ, wydając przedmiotową decyzję powołał się na art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organ administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zgodnie z którym do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz. 108, Nr 34, poz. 178, Nr 35, poz. 192 i z 1990 r. Nr 4, poz. 19 i Nr 32, poz. 190). Analiza powyżej przytoczonych przepisów, jak również akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ wydając decyzję, której unieważnienia domagają się skarżący, prawa nie naruszył. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ i podpisana przez pracownika posiadającego wymagane prawem upoważnienie. W decyzji powołano prawidłową podstawę prawną. Te okoliczności przesądzają o tym, że wbrew twierdzeniu skarżących przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja nie zawiera innych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Z tych względów, podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Nie mógł również być uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż – jak trafnie stwierdził organ – nie miał on w sprawie zastosowania i nie był powołany przez organ w podstawie prawnej decyzji, której unieważnienia domagają się skarżący. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.