II SA/Wa 1561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Waldemar Śledzik Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej N. S. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. przydzielił M. S. kwaterę zastępczą przy [...] w S. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono M. S., żonę N. S. i córkę L. S. Wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. o sygn. akt [...] małżeństwo N. i M. S. zostało rozwiązane przez rozwód. W związku z przeniesieniem M. S. do pełnienia służby w Jednostce Wojskowej w S., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] przyznał ww. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] stwierdził wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej, decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez N. S. odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że nie jest ona stroną postępowania. W piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., stanowiącym odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej, decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], N. S. zawarła wniosek o przyznanie jej – w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) – tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w S. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] poinformował N. S., że – z uwagi na jej sytuację – istnieje możliwość wydania na jej rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, ale w miejscowości M., gdzie występuje wolny zasób mieszkaniowy. Na złożoną propozycję N. S. nie udzieliła odpowiedzi. Następnie, N. S. podczas spotkania w dniu [...] grudnia 2009 r. z Wicedyrektorem Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...], w ramach przyjęć interesantów, złożyła do protokołu wniosek o przyznanie jej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w trybie art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten zainteresowana podtrzymała w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., skierowanym do organu I instancji. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], stosując art. 29 w związku z art. 13 ust. 6 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił N. S. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Organ zaznaczył, że lokale mieszkalne pozostające w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mają przede wszystkim służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Jedynie w przypadkach wyjątkowych możliwe jest przyznanie lokalu z zasobów WAM innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Jakkolwiek – zdaniem organu – sytuacja materialna i rodzinna N. S. jest trudna, to jednak nie można uznać jej za wyjątkową. W przypadku natomiast, gdy sytuacji osoby zainteresowanej nie można uznać za wyjątkową, nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla strony decyzji, przyznającej jej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Od przedmiotowej decyzji N. S. wniosła odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a w szczególności: błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, mających wpływ na wynik sprawy, polegający na ustaleniu przez organ I instancji, że strona może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie; naruszenie przepisu art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że sytuacja zainteresowanej nie ma cech sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby przyznanie jej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie WAM; naruszenie przepisu art. 29 ww. ustawy, poprzez uznanie, że warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wchodzącym w zasób WAM, jest uprzedni fakt zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w danej miejscowości, podczas gdy przepis ten takiego warunku nie przewiduje; naruszenie art. 28 ust. 1 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który obowiązywał w chwili rozwodu strony z M. S. i w związku z tym gwarantował jej prawo do zamieszkiwania w spornej kwaterze pomimo rozwodu, wszak zmiana prawa po tym okresie nie może rozciągać się na osobę zainteresowanej z uwagi na zasadę zachowania praw nabytych; naruszenie art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i uniemożliwienie jego przedstawienia w sprawie; naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a jedynie w oparciu o dowolną ocenę oświadczeń strony; naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. Formułując powyższe zarzuty, N. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w S. przy [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i przytaczając w motywach argumentację, jakiej użył organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S. uznała powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za nader krzywdzącą, podnosząc zarzuty i twierdzenia zbieżne z tymi, jakie zawarła w odwołaniu. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm i o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko, jakie zaprezentował w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r., będącym uzupełnieniem skargi, złożonym na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r., N. S. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("może wydać"). Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej dowolności w tym zakresie, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w cyt. przepisie, z drugiej strony zaś – rygory ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W myśl bowiem art. 13 ust. 6 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Tak więc, podejmując decyzję administracyjną w trybie art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej związane są regułami postępowania administracyjnego, określającymi ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności organy te winny przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Są zobowiązane również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie orzekające w niej organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchybiły wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Sytuacja skarżącej została nieprawidłowo oceniona pod kątem wyjątkowości, o której mowa w przepisie art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem zbadano i rozważono jedynie pobieżnie sytuację strony. Przede wszystkim organy oparły swoje decyzje na braku cech wyjątkowości sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, gdy tymczasem w uzasadnieniach zgodnie i prawidłowo przyznają, że sytuacja strony jest trudna. Niezrozumiałym wobec tego jest, dlaczego, uznając położenie skarżącej, w jakim się znajduje, za trudne, przyjęto, że skarżąca może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, skoro sytuacja materialna strony na to nie wskazuje. Ma to tym większe znaczenie, gdy zważy się, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] poinformował N. S., że – z uwagi na jej sytuację – istnieje możliwość wydania na jej rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, ale w miejscowości M. Fakt ten świadczy, że organ w rzeczy samej sytuację zainteresowanej traktował w kategoriach wyjątkowej, nie jest wiadomym natomiast, z jakich powodów zmienił swoje stanowisko, podejmując w rezultacie odmowną decyzję w sprawie, przyjmując, że sytuacja strony wyjątkową nie jest. Nie ma prawnego znaczenia to, że skarżąca na propozycję organu nie przystała. Istotna jest bowiem zmiana stanowiska organu, która w konsekwencji doprowadziła do wydania nieprawidłowych decyzji. Przecież skarżąca nie ubiegała się o podjęcie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w miejscowości M., lecz chodzi jej o wydanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w S. Skoro w trakcie postępowania organ WAM kwalifikuje sytuację materialną i rodzinną skarżącej w kategoriach wyjątkowej, o czym świadczy zamiar przyznania jej lokalu w miejscowości M. (tylko w trybie art. 29 ww. ustawy organ mógłby to uczynić), a następnie odmawia jej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w S. z uwagi na brak cech wyjątkowości jej sytuacji, to widoczna jest niekonsekwencja organu w sposobie oceny stanu faktycznego sprawy, który od momentu złożenia ww. propozycji do chwili orzekania nie zmienił się na korzyść, by móc przyjąć, że sytuacja wyjątkową już nie jest. Wskazuje to na naruszenie art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Kategoria "sytuacji wyjątkowej" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "sytuacji wyjątkowej", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Indywidualizując zatem sytuację skarżącej, nie sposób nie dostrzec, że jej położenie jest wyjątkowo trudne. Już w trakcie toczącego się postępowania strona przedstawiła dowody, które świadczą o wyjątkowości jej sytuacji, jak choćby zaświadczenie o zatrudnieniu, z którego wynikało, że jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, przy czym przebywa na urlopie wychowawczym do dnia [...] maja 2011 r. Jak wynika z załącznika do skargi, w dniu [...] maja 2011 r. umowa o pracę z N. S. została rozwiązana z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. Na jej utrzymaniu pozostają dwie małoletnie córki, zaś dochody rodziny to świadczenia alimentacyjne i rodzinne. Z kolei ze sprawy nie wynika, by skarżąca posiadała oszczędności, które pozwalałyby jej na zakup mieszkania na wolnym rynku. Ważne przy tym jest, że jej wniosek dotyczył konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwała i zamieszkuje, pozostającego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a więc lokalu będącego w dyspozycji organów Państwa, które w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mają obowiązek sprzyjać zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności mają przeciwdziałać bezdomności. Odmawianie skarżącej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w S. w prosty sposób prowadzić będzie do naruszenia powyższej normy konstytucyjnej oraz stanu bezdomności strony i jej dzieci. Wprawdzie – wbrew sugestiom zawartym w skardze – skarżąca nie korzysta z praw nabytych w odniesieniu do ww. lokalu (nie ma do niego tytułu prawnego i wcześniej takiego tytułu także nie miała; taki tytuł posiadał tylko były mąż skarżącej), jednak ta okoliczność właśnie pozwala jej na ubieganie się o przyznanie prawa do zamieszkiwania w nim w trybie art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro prawodawca w ww. ustawie zawarł art. 29, to oznacza to, że dostrzega potrzebę pozytywnego rozwiązywania na jego podstawie sytuacji osób, które zamieszkują lokale WAM. Przesłanką do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu ma być jedynie wyjątkowość ich sytuacji, natomiast tejże wyjątkowości sytuacji nie można wyłączać twierdzeniami o pierwszeństwie w zaspokajaniu potrzeb lokalowych żołnierzy w służbie stałej, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie da się wyprowadzić takiego wniosku. Powyższy przepis stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną, pozwalającą na przyznanie lokalu mieszkalnego innej osobie, niż żołnierz w służbie stałej, w szczególności takiej, która lokal ten zamieszkiwała i zamieszkuje, a jej położenie jest wyjątkowo trudne, jak w przypadku skarżącej. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winny uwzględnić poczynione przez Sąd wskazówki i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem wyjątkowości sytuacji skarżącej, w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej N. S. kwotę [...] zł, w tym kwotę [...] zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę [...] zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwotę [...] zł, poniesioną tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.