II SA/Wa 1564/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Joanna Kube, , Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zasiłku pogrzebowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 26 maja 2003 r. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., wydaną w oparciu o § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta oraz określenia członków jego rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy (Dz.U. Nr 23, poz. 234), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci matki I. B. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2004 r. Organ wskazał, że § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta oraz określenia członków jego rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy określa dokumenty wymagane do wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego, wskazując na wyciąg z aktu zgonu członka rodziny oraz oryginał dokumentu stwierdzającego wysokość niższego zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci członka rodziny, przyznanego policjantowi na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego lub innych przepisów szczególnych. W § 7 ust. 3 zawarta jest szczególna norma, w świetle której jako dowód poniesienia przez policjanta kosztów pogrzebu, w przypadku ubiegania się o wyrównanie zasiłku, dopuszcza się również oryginał dokumentu stwierdzającego wysokość zasiłku pogrzebowego przyznanego na podstawie wskazanych wyżej przepisów innej osobie. Warunkiem uznania takiego dowodu jest jednak równoczesne dołączenie na piśmie uwierzytelnionego oświadczenia tej osoby, że koszty pogrzebu zostały pokryte ze środków finansowych policjanta lub przez niego zwrócone. Oświadczenie takie nie jest wymagane jeżeli dokument jest wystawiony na małżonka policjanta. Organ wskazał, że skarżący wnioskując o wypłatę wyrównania zasiłku pogrzebowego dołączył do wniosku odpis aktu zgonu matki, poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji ZUS o przyznaniu zasiłku pogrzebowego ojcu W. B. oraz złożone przez niego uwierzytelnione notarialnie oświadczenie, że koszty związane z pochówkiem zmarłej żony poniósł w całości syn M. Uzasadniając odmowę wypłaty zasiłku pogrzebowego organ podał, że pomimo wezwania skarżącego przez organ finansowy Komendy Wojewódzkiej Policji w P. do uzupełnienia dokumentów o oryginał decyzji ZUS M. B. nie przedłożył wymaganego dokumentu tłumacząc to jego zgubieniem. Zdaniem organu warunkiem uzyskania wyrównawczego zasiłku pogrzebowego jest złożenie jedynie oryginału tego dokumentu. Wskazał ponadto, że taki sposób postępowania organu nie narusza art. 75 kpa i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r. o sygnaturze akt III SA 1838.91 (ONSA 1992/2 poz. 45). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucił decyzji błędną wykładnię art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta oraz określenia członków jego rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy (Dz.U. Nr 23, poz. 234). Wskazał, że z art. 120 powołanej ustawy o Policji nie wynika upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wprowadzenia do rozporządzenia wykonawczego wymogu przedstawienia oryginalnych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, 1269). Skarga okazała się zasadna. M. B. wnioskiem z dnia 26 maja 2003 r. wystąpił o wypłatę mu wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci matki. Do wniosku dołączył odpis aktu zgonu matki, poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji ZUS o przyznaniu zasiłku pogrzebowego ojcu W. B. oraz złożone przez niego uwierzytelnione notarialnie oświadczenie, że koszty związane z pochówkiem zmarłej żony poniósł w całości syn M. Organ powołując się na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta oraz określenia członków jego rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy (Dz.U. Nr 23, poz. 234) odmówił wypłaty tego świadczenia wskazując, że skarżący nie przedłożył oryginału decyzji ZUS o przyznaniu zasiłku pogrzebowego ojcu W. B., a jedynie poświadczoną przez ZUS kserokopię tego dokumentu. Zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w razie śmierci członka rodziny, policjantowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w wysokości: 1) dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - jeżeli koszty pogrzebu ponosi policjant, 2) kosztów rzeczywiście poniesionych, najwyżej jednak do wysokości określonej w pkt 1 - jeżeli koszty pogrzebu ponosi inna osoba. Ustęp 2 tego artykułu zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta ze środków właściwego organu Policji oraz członków rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy, uwzględniając rodzaje wydatków pokrywanych w ramach kosztów pogrzebu i ich wysokość, przypadki oraz sposób ustalania wysokości oraz tryb wypłaty zasiłku pogrzebowego lub jego wyrównania z tytułu śmierci członka rodziny oraz dokumenty wymagane do ich wypłaty. Realizacją tego upoważnienia jest rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu policjanta oraz określenia członków jego rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy. W § 7 ust. 2 tego rozporządzenia określono dokumenty wymagane do wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego, wskazując na wyciąg z aktu zgonu członka rodziny oraz oryginał dokumentu stwierdzającego wysokość niższego zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci członka rodziny, przyznanego policjantowi na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego lub innych przepisów szczególnych. Wskazać należy, że norma prawna zawarta w rozporządzeniu, a więc w akcie o niższej randze od ustawy określająca m.in. formę, w jakiej muszą być przedkładane dokumenty w celu uzyskania określonego świadczenia nie może w sposób bezwzględny pozbawić strony jej uprawnień procesowych nadanych jej przepisami postępowania administracyjnego. Jedną bowiem z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zobowiązująca organy administracji do podejmowania wszelkich czynności, jakie są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje wyraz między innymi w art. 75 kpa, który stosując otwarty system środków dowodowych, stanowi, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (na przykład oryginałem decyzji ZUS). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać jedynie z przepisów ustawowych. Artykuł 120 ustawy o Policji takich ograniczeń nie wprowadza. Delegacja zaś ustawowa, zawarta w ust. 2 tego artykułu upoważnia jedynie ministra właściwego do spraw wewnętrznych do m.in. określenia dokumentów wymaganych do wypłaty świadczeń. Delegacja ta nie upoważnia z pewnością Ministra do wprowadzenia zakazu stosowania ogólnych reguł postępowania administracyjnego i zakazu takiego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wprowadził tym rozporządzeniem. Niezrozumiałe jest zatem działanie organu, pozbawiające skarżącego możliwości dochodzenia swych uprawnień środkami przewidzianymi prawem. Nie negując co do zasady potrzeby przedstawienia prawidłowej dokumentacji, wynikającej z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia uchybienie tym przepisom nie może jednakże pozbawić skarżącego możliwości dochodzenia uprawnień do zasiłku pogrzebowego, zagwarantowanych mu ustawą o Policji przy pomocy innych środków dowodowych. Przepisów wykonawczych nie można bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego i pomijać celu dla, którego zostały one wydane. Nie można też dopuszczać do takich sytuacji, w których przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniu a więc w akcie prawnym o niższej randze niż ustawa ograniczać by miały uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia bowiem, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez uprawnionego z przysługujących mu uprawnień. Pogląd taki wyrażony został w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987, sygn. akt P 1/87, Zb Orz. TK z 1987 r. poz. 1 str. 14). W świetle tych uwag należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie objętej skargą przeprowadzone zostało w sposób wadliwy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie winny wnikliwie zbadać i rozważyć przedstawiony przez skarżącego dowód w sprawie i w razie potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.