II SA/Wa 1565/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.) Janusz Walawski, Sędzia WSA, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. D. M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu (...) marca 2011 r. Rada Gminy P., mając za podstawę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 9a ust. 15 z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.; dalej: "p.p.r."), podjęła uchwałę Nr (...)w sprawie przyjęcia Regulaminu dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 1 ww. uchwały wskazano, że regulamin dotyczący trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Natomiast w § 3 podano, iż uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Natomiast w dniu (...) maja 2011 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie zmiany ww. uchwały z (...) marca 2011 r. Zmiana ta polegała na nadaniu nowego - następującego brzmienia § 3 zmienianej uchwały: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu". W § 3 zmieniającej uchwały wskazano, iż wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała Rady Gminy P. Nr (...)z (...) marca 2011 r., zmienioną uchwałą numer (...)z (...) maja 2011 r., stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w (...) (dalej: "Prokurator", "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt: IV SA/Po 454/16, IV SA/Po 571/16, IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17 (orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że bezzasadne odstąpienie od opublikowania tekstu zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Uchwała rady gminy stanowi bowiem akt prawa miejscowego, jeżeli jest aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. Zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - w konsekwencji winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a następnie wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Skarżący w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Ponadto, w ocenie Prokuratora, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, nie może być wątpliwości, że w takiej uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołują określone skutki prawne. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, iż wykładnia systemowa wskazuje, że skoro ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia dla określenia trybu powołania członków Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, to nie sposób odmówić cech prawa miejscowego uchwale rady gminy w przedmiocie trybu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. (dalej też: "organ") pozostawiła skargę do uznania Sądu. Wyjaśniła przy tym, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy regulujące kwestie ogłaszania tego typu uchwał budziły liczne wątpliwości. Organ zasięgał w tym przedmiocie opinii Wojewody [...] jako organu nadzoru i to po konsultacji z Wojewodą nastąpiła zmiana zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. , stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie poprzez wymienienie imienia czy nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. Wolters Kluwer Business, str. 72-75). Zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (vide wyrok NSA w Warszawie z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza jednak konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z przepisami art. 9a p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych Pomocy Społecznej, 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, 3) Policji, 4) oświaty, 5) ochrony zdrowia, 6) organizacji pozarządowych, 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 3). W myśl art. 9a ust. 15 w związku z ust. 3 - 5 p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy w pełni zaaprobować stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wedle którego uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji czy też stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 p.p.r., nie może być wątpliwości, że w tego rodzaju uchwale normy prawne powinny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Wprawdzie uchwała ta niewątpliwie zawiera normy o charakterze wewnętrznym i określającym organizację oraz pracę zespołu, to jednak w jej treści można znaleźć również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z pewnością część podmiotów wchodzących w skład zespołu nie jest podporządkowana radzie gminy czy też wójtowi gminy, a zatem uchwała określająca tryb powoływania tych osób do składu zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Zaskarżona uchwała jest skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów spełniających określone kryteria. W konsekwencji należy przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (chyba że zostałby w uchwale określony dłuższy termin na jej wejście w życie). Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w § 3 tej uchwały (w wyniku zmiany) wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie obliguje tut. Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowienia sprzecznego z przepisami prawa dotyczącymi publikacji, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jego nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (vide wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.