II SA/Wa 1568/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Joanna Kube, Asesor WSA - Jarosław Trelka, Protokolant - Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. P. pełnomocnika ustawowego małoletnich N. i M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. P., pełnomocnika ustawowego N. P. (ur. [...]) i M. P. (ur. [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionych dzieci skarżącej świadczenia w drodze wyjątku po ich zmarłym w dniu [...] ojcu G. P. (ur. [...]). W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zmarły ojciec dzieci skarżącej posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 18 lat, 11 miesięcy i 5 dni, a w ostatnim 10-leciu przypadającym przed datą zgonu zamiast wymaganych 5 lat ubezpieczenia, udokumentowano jedynie 2 lata i 8 miesięcy. Ponadto w latach [...] oraz [...] nie został udokumentowany żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Dalej organ dodał, że w wymienionych przerwach ojciec dzieci nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Stąd też – zdaniem organu – nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dzieci skarżącej przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia ustawowego, bowiem w czasie wykazanych przerw w wykonywaniu pracy, był on zdolny do ich świadczenia. Natomiast trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego powodu do przyznania spornego świadczenia. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, D. P. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. W dalszej części podała, że ojciec dzieci przepracował wystarczająco długi okres i gdyby nie choroba i nagła śmierć, nie musiałby się martwić o byt dla dzieci. Ponadto kończy się jej umowa o pracę i w tej sytuacji boi się o los swoich dzieci. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2007 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji. Dodał jednocześnie, że za szczególną okoliczność uważa się wyłącznie zdarzenia lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i jest to trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, zaś udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy zmarłego ojca dzieci, nie jest adekwatny do wieku [...] lat. Sama zaś trudna sytuacja finansowa i brak niezbędnych środków utrzymania, nie jest wystarczającym kryterium do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. P. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją, a w uzasadnieniu powołała się na argumenty zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2007 r. skarżąca podtrzymała zarzuty ze skargi i jednocześnie wskazała na bezrobocie, które uniemożliwiło ojcu dzieci podjęcie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, działającym również w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej jego oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości przez ubiegającego się o świadczenie podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż ojciec małoletnich dzieci skarżącej nie spełnił przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ojciec dzieci w okresie dziesięciu lat przed śmiercią legitymuje się zaledwie [...], zamiast wymaganego pięcioletniego, okresem ubezpieczeniowym. Przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne skarżąca usprawiedliwiała wyłącznie trudną sytuacją na rynku pracy i problemami ze znalezieniem legalnego zatrudnienia ze względu na duże bezrobocie. Brak jest natomiast w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego aktywność w poszukiwaniu przez skarżącego pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy. Skarżąca nie podała również żadnych danych umożliwiających identyfikację pracodawców zatrudniających jej męża bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, o czym wspomniała w piśmie procesowym z dnia [...] października 2007 r. Ewentualne ustalenie, iż po stronie pracodawcy lub pracodawców istniał obowiązek opłacania takich składek, miałby wpływ na zmianę wysokości stażu ubezpieczenia ojca dzieci, a zatem mógłby doprowadzić do wydania odmiennego w treści rozstrzygnięcia organu rentowego. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącej, podniesionego w piśmie procesowym z dnia [...] października 2007 r., o braku "normalnych" środków utrzymania, należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że wskazane w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. – sygn. akt II SA 4189/01, LEX nr 83733). Pomimo tego, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, nie można przyjąć, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, a zatem nie została spełniona kolejna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślenia wymaga również, że instytucja świadczenia w drodze wyjątku nie należy do grupy świadczeń socjalnych, wypłacanych stosownie do potrzeb wnioskodawców. Zadaniem tego rodzaju świadczenia jest minimalizowanie negatywnych skutków braku lub niewystarczającego okresu opłacania składek związanych z wykonywaniem pracy wyłącznie z powodów niezależnych od woli i działania ubezpieczonych. Wskazać jednak należy, że jakkolwiek przepisy ustawy nie wiążą przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie stanu sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności. Świadczenie w drodzy wyjątku jest bowiem nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie, o czym świadczy również fakt uregulowania tej instytucji w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Pominięcie wskazanej wyżej okoliczności przy ocenie przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku doprowadziłoby do konieczności przyznawania takich świadczeń większości wnioskodawcom, a zatem utraciłoby charakter wyjątkowości. Ponadto, odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego stanu wysokiego bezrobocia w rejonie zamieszkania wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych samo bezrobocie nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Natomiast wpływ na ocenę tej przesłanki mają okoliczności i przyczyny braku zatrudnienia, np.: udokumentowana choroba uniemożliwiająca wykonywanie pracy lub też aktywne poszukiwanie pracy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.