II SA/Wa 1569/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z., w ramach prowadzonego śledztwa własnego o sygn. akt [...], wydał w dniu [...] marca 2010 r. postanowienie o przedstawieniu [...] P. K. zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji [...], mając za podstawę art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029), rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zawiesił [...] P. K. w czynnościach służbowych od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. Następnie, Komendant Wojewódzki Policji [...], stosując przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przedłużył [...] P. K. okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pełnienie służby przez policjanta, który w postępowaniu karnym jest podejrzany o popełnienie przestępstwa umyślnego, godzi w interes służby, obniża autorytet Policji jako organu powołanego do egzekwowania i przestrzegania prawa, a także wpływa negatywnie na ocenę w środowisku społecznym. Charakter zarzucanego policjantowi czynu oraz utrata nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do dalszego pełnienia służby, stwarza konieczność przedłużenia funkcjonariuszowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Od powyższej decyzji [...] P. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając rażące naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez niewykazanie w żaden sposób, że w jego sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który pozwalałby na przedłużenie okresu zawieszenia go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Ponadto zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym uchybił obowiązkowi informacyjnemu i zasadzie przekonywania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, wymienionego w art. 178a § 1 kk, ściganego z oskarżenia publicznego, powoduje, iż funkcjonariusz Policji nie może wykonywać zadań i czynności służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to, zdaniem KGP, sytuacja, w której zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na podjęcie decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] P. K. zarzucił orzekającym w sprawie organom rażące naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 61 § 4, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, przywołując w tym zakresie twierdzenia przedstawione w odwołaniu i wskazując na tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, mające – jego zdaniem – potwierdzać trafność stawianych zarzutów. P. K. podniósł również zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, w tym § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029), polegającego na wydaniu decyzji przez Komendanta Głównego Policji po 47 dniach, zamiast w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Ustęp 2 tego przepisu określa, że policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei ustęp 3 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostały decyzje w przedmiocie przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, a więc decyzje podjęte na podstawie cyt. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("można przedłużyć"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużenie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych przez policjanta jest możliwe jedynie w razie wykazania zaistnienia szczególnego przypadku przemawiającego za koniecznością utrzymywania zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Zdaniem Sądu, z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec policjantów, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko policjantowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego funkcjonariuszowi w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w czynnościach służbowych. Wszak samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. I choć w rozpoznawanej sprawie środek zapobiegawczy względem skarżącego nie został zastosowany w postępowaniu karnym, to okoliczność ta nie wyklucza zarówno zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez organ Policji, jak i możliwości przedłużenia tego zawieszenia, które – realizowane w trybie administracyjnym – ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przestępstwa przez policjanta może determinować rozstrzygnięcie organu Policji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych. Rację ma Komendant Główny Policji, twierdząc, że treść postawionego skarżącemu w postępowaniu karnym zarzutu, obejmującego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, istotnie ujemnie rzutuje na dobre imię Policji. Zarzucony policjantowi czyn z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) jest czynem szczególnie nagannym, zwłaszcza w odbiorze społecznym, świadczącym o lekceważącym stosunku do obowiązujących norm w zakresie bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Wobec tego rodzaju zarzutu, interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego (art. 7 kpa), co niewątpliwie uzasadnia dalsze trwanie zastosowanego już zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Organ Policji mógł zatem przedłużyć skarżącemu okres zwieszenia w czynnościach służbowych. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja organu I instancji wykazuje niedostatki w zakresie jej uzasadnienia, niemniej organ odwoławczy je konwalidował, w pełni wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, które nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w swietle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wydanie decyzji przez Komendanta Głównego Policji po 47 dniach, zamiast w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania, w rzeczy samej świadczy o zwłoce organu w podejmowaniu decyzji, jednak bezczynność organu w tym zakresie skarżący mógł zwalczać w przewidzianym do tego trybie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.