II SA/Wa 1569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , Monika Duma-Szymczak, Protokolant referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] maja 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: K. L. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). W uzasadnieniu wniosku podniósł, że po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. został przyjęty do służby w UOP, gdzie pełnił kolejne funkcje, ostatecznie funkcję p.o. [...]. Następnie był pełnomocnikiem do spraw organizacji Agencji Wywiadu, a później [...] Agencji Wywiadu. Wskazał także, że przez cały okres służby był pozytywnie opiniowany, a po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny i sumienny służył demokratycznej Polsce. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że całkowity okres służby Skarżącego wynosił 27 lat, 7 miesięcy i 28 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN"), Skarżący – w okresie od dnia [...] sierpnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 10 lat. Organ ustalił także, że Skarżący – w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa (zwanym dalej: "UOP") oraz Agencji Wywiadu (zwanej dalej: "AW") – otrzymywał podwyższenie dodatku służbowego, przyznano mu dwie nagrody: w [...] r. Szefa UOP oraz w [...] r. Szefa AW, został odznaczony w 1997 r. Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz w 2003 r. Złotym Krzyżem Zasługi, a nadto posiada zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Minister podniósł, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ dokonał przy tym wykładni językowej pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Następnie wskazał, że w przypadku Skarżącego nie można mówić o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa, w sytuacji, gdy była ona pełniona przez okres 10 lat, co stanowi 36% całego okresu służby. Organ stwierdził jednocześnie, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez Skarżącą po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegająca na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a także naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Rozwijając zarzuty wskazał, że użyty przez ustawodawcę spójnik "oraz" nie oznacza koniunkcji, lecz winien być stosowany w znaczeniu enumeracyjnym. Skarżący zarzucił również, że organ nie dokonał prawidłowej oceny przesłanek zawartych w art. 8a ustawy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie zgodził się z przyjętą przez Ministra oceną przesłanki krótkotrwałości, bowiem organ posłużył się wyłącznie słownikowym rozumieniem tego pojęcia, natomiast nie wyjaśnił, dlaczego okres 10 lat nie jest krótkotrwały w odniesieniu do okresu 18 lat służby po 31 lipca 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia, natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednolicie przyjmowano, że przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Odnotować jednakże trzeba, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym m. in. w sprawach o sygn. akt: I OSK 1464/19, I OSK 1690/19, I OSK 2114/19, wyrażono pogląd, zgodnie z którym, jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", niemniej jednak, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" (tak m. in. w wyrokach z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt: I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji, gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy (tak w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2114/19). Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmują przy tym, że decyzja Ministra będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". W uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1464/19 wyrażono pogląd, że o ile granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania takiego wyboru, bowiem nie wyrażają ich wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej. Obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" – każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru w konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Poglądy te pozwalają na przyjęcie tezy, że wydanie decyzji pozytywnej uzależnione jest od stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Z kolei decyzja odmowna w tym przedmiocie wymaga nie tylko wykluczenia takiego przypadku, ale również wyczerpującego umotywowania jego braku na gruncie konkretnego stanu faktycznego sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że Minister uchybił powyższym obowiązkom. Analiza jej uzasadnienia pozwala jedynie przyjąć, że odmowa uwzględnienia wniosku Skarżącego była spowodowana uznaniem, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w punkcie 1 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jakkolwiek Sąd podziela stanowisko organu, że okres trwający 10 lat nie może być oceniony jako okres "krótkotrwałej" służby, niemniej jednak, w świetle przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – nawet niespełnienie omawianego kryterium (przesłanki) nie zwalnia organu z obowiązku zbadania, czy w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Dopiero bowiem wykazanie, że w realiach konkretnej, indywidualnej sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uprawnia do wydania decyzji negatywnej dla strony. Konkludując podnieść należy, że obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi czy też nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Istotne przy tym było jednak to, że samo uznanie przez Ministra niespełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zwalniało go niejako automatycznie z konieczności umotywowania, że oceniany stan faktyczny nie pozwalał na uznanie sprawy danego funkcjonariusza za szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Sądu, próżno doszukać się w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji rozważań organu w omawianym zakresie na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Prowadzi to do przyjęcia, że wydając sporną decyzję Minister uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec przyjęcia błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Dokonując swojej oceny Minister winien uwzględnić, że prawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, bądź posiadania przezeń nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Wskazać również wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniach do wyroków w sprawach o sygn. akt I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku.