II SA/Wa 1570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania, , Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane H.K., bowiem nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca na przestrzeni 59 lat życia udowodnił łącznie 25 lat, 2 miesiące i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od dnia [...] marca 1999 r. do dnia [...] września 2003 r., czyli powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w podleganiu ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu. Natomiast od dnia [...] sierpnia 2006 r. do chwili obecnej nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ww. ubezpieczeniami. Ponadto komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. ustaliła, że strona była całkowicie niezdolna do pracy od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r. i jest trwale częściowo niezdolna do pracy od dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ stwierdził, że analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec strony w tych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podnoszone zaś schorzenia i częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczają, a nie uniemożliwiają całkowicie możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto organ wskazał, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą podstawą do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.K. zakwestionował decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie. Skarżący podał, że jest osobą całkowicie trwale niezdolną do pracy z uwagi na całkowity niedowład kończyny górnej prawej co uniemożliwia mu wykonywanie wyuczonego zawodu [...], który wymaga pełnej sprawności (prace wykonywane są na wysokościach). Podkreślił, że niewłaściwe wydaje się stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że od dnia [...] sierpnia 2006 r. do chwili obecnej nie podjął zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem skoro orzeczeniem z dnia [...] lipca 2004 r. lekarz orzecznik ZUS uznał go za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dnia wypadku, tj. [...] września 2003 r. Wskazał, że nie wnosił sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2016 r., w którym uznano go za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Podkreślił, że niezrozumiałym jest, że w dniu [...] maja 2016 r. komisja lekarska ZUS wezwała go na badania i zmieniła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, stwierdzając, że jest jedynie trwale częściowo niezdolny do pracy od dnia [...] sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2016 r. jest prawomocne i wiążące. Pismem z dna [...] września 2016 r. skarżący podtrzymał skargę wnosząc o powołanie biegłego sądowego w celu określenia stopnia niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Organ prawidłowo przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w tym trybie. Jak wynika z akt sprawy H.K. pracował jako [...] w latach 1972-1999. Od 1999 r. był zarejestrowany jako bezrobotny. Następnie w dniu [...] września 2003 r. uległ, pod wpływem alkoholu, wypadkowi poza pracą doznając rany ciętej prawego nadgarstka z uszkodzeniem nerwów pośrodkowego i łokciowego oraz ścięgien prostowników palców, tj. promieniowej i łokciowej. W związku z tym był leczony operacyjnie i rehabilitowany. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2004 r. uznał go za całkowicie trwale niezdolnego do pracy od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r. Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. lekarz orzecznik ZUS uznał skarżącego za trwale całkowicie niezdolnego do pracy. Od powyższego orzeczenia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgłosił zarzut wadliwości, wskazując, że nie określono w nim daty powstania tej niezdolności i nieustosunkowano się co do kwestii istnienia ewentualnej częściowej niezdolności do pracy poprzedzającej całkowitą. Wobec tego komisja lekarska ZUS wezwała H.K. na badania i orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. uznała go za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia powstania urazu, tj. [...] września 2003 r. do dnia [...] lipca 2006 r. oraz za trwale częściowo niezdolnego do pracy od dnia [...] sierpnia 2006 r. Zdaniem Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie wskazał, że możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku dotyczy wyłącznie osób całkowicie niezdolnych do pracy. Wyjaśnić należy, że tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje wskazana powyżej ustawa o emeryturach i rentach z FUS oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2711 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału Zakładu – w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład lub na wniosek innych podmiotów – w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 tego rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ustawy). Prezes Zakładu, w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika, może zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej. O zgłoszeniu zarzutu wadliwości orzeczenia jednostka organizacyjna Zakładu niezwłocznie zawiadamia osobę zainteresowaną (art. 14 ust. 2d ustawy).Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 tej ustawy). Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Również sąd administracyjny nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS czy też komisji lekarskich ZUS, a także możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Tak więc w toku postępowania przed sadem administracyjnym, nie było możliwie uwzględnienie wniosku H.K. o powołanie biegłego sądowego w celu określenia stopnia niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Oznacza to, że skarżący nie może skutecznie domagać się przeprowadzenia innych dowodów, w tym powołania biegłego w celu ustalenia ww. okoliczności. Rola sądu administracyjnego w tej sprawie sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Zapewnienia zatem skarżącego, że stan zdrowia nie pozwalał mu na wykonywanie zatrudnienia jeszcze przed datą stwierdzonej przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] maja 2016 r. częściowej niezdolności do pracy są dla organu rentowego niewystarczające, tym bardziej, że w toku postępowania nie nadesłał żadnej dokumentacji uzasadniającej weryfikację ostatnio wydanego orzeczenia. Tym samym, nie można twierdzeniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówić racji, że przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie nie można również przyjąć, że skarżący nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu wieku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ma on obecnie 59 lat. H.K. znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.