II SA/Wa 1571/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sfinansowanie i refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] W związku z planowanym zamiarem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w ciągu 2 lat i zamiarem skorzystania z pomocy rekonwersyjnej, wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. st. chor. szt. P. T. (dalej: "skarżący") wystąpił do Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej (dalej: "KGŻW") o wyrażenie zgody na realizowane w ramach pomocy rekonwersyjnej - przekwalifikowania zawodowego studia niestacjonarne na ósmym, dziewiątym i dziesiątym semestrze na kierunku "Prawo jednolite magisterskie", organizowane przez Społeczną Akademię Nauk w L. Do powyższego wniosku skarżący załączył zaświadczenie nr [...] z [...] października 2019 r. stwierdzające, że jest on studentem na ww. uczelni; pięcioletnią naukę rozpoczął 2 listopada 2016 r., a planowany termin ukończenia studiów to 30 września 2022 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. KGŻW wydał zaświadczenie wskazujące, iż skarżący pełni zawodową służbę wojskową w Komendzie Głównej Żandarmerii Wojskowej w W. i na dzień [...] stycznia 2020 r. posiada wysługę w wymiarze 28 lat, 4 miesięcy i 24 dni, w tym 26 lat, 6 miesięcy i 4 dni zawodowej służby wojskowej. Natomiast [...] stycznia 2020 r. KGŻW wyraził zgodę na realizowanie przez skarżącego w ramach pomocy rekonwersyjnej - przekwalifikowania zawodowego nauki na jednolitych studiach magisterskich na kierunku prawo, organizowanych przez Społeczną Akademię Nauk w L. w terminie od 17 lutego 2020 r. do 30 września 2022 r. Jednocześnie stwierdził, że według oświadczenia skarżącego z [...] grudnia 2019 r., planowane zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpi [...] listopada 2021 r. Następnie wnioskiem z [...] lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego (dalej: "Dyrektor WBE", "organ pierwszej instancji") o udzielenie pomocy rekonwersyjnej niezbędnej do refundacji / sfinansowania kosztów ósmego, dziewiątego i dziesiątego semestru pięcioletnich jednolitych studiów magisterskich organizowanych przez Społeczną Akademię Nauk w L.. Skarżący podał w tym wniosku, że przekwalifikowanie zawodowe (tj. trzy ww. semestry) obejmuje okres od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2020 r., a łączny koszt przekwalifikowania zawodowego (tj. trzech semestrów nauki) wynosi 7.600 zł. Po rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2020 r., decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor WBE, mając za podstawę art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 860 ze zm.; dalej: "s.w.ż.z.") oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1622; dalej: "rozporządzenie"), nie wyraził zgody na sfinansowanie i refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego - semestrów od ósmego do dziesiątego, tj. okresu od 17 lutego 2020 r. do 30 września 2020 r. jednolitych studiów magisterskich na kierunku "Prawo" organizowanych w terminie od 2 listopada 2016 r. do 30 września 2022 r. przez Społeczną Akademię Nauk w L. w wysokości 7.600 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, wskazał, że skarżący powziął zamiar skorzystania z pomocy rekonwersyjnej oraz wystąpił do dowódcy o zgodę na odbycie przekwalifikowania zawodowego w trakcie jego trwania. Zatem w chwili rozpoczęcia studiów nie posiadał wymaganej przepisami zgody dowódcy na realizowanie przekwalifikowania zawodowego. Dlatego należy uznać, iż rozpoczął studia bez zamiaru skorzystania z pomocy rekonwersyjnej, nie spełniając tym samym przesłanek określonych w art. 120 ust. 3 pkt 2 s.w.ż.z. W odwołaniu od decyzji Dyrektora WBE skarżący wyjaśnił, że rozpoczynając studia w 2016 r. nie zamierzał zwolnić się ze służby wojskowej, a tym samym nie znał daty jej zakończenia. Tak więc nie było możliwe uzyskanie zgody dowódcy jednostki na odbycie przekwalifikowania zawodowego na tych studiach. Wniosek o pomoc rekonwersyjną wraz z oświadczeniem woli o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej złożył [...] grudnia 2019 r., dotrzymując dwuletniego okresu, w którym żołnierz zawodowy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy rekonwersyjnej. KGŻW w dniu [...] stycznia 2020 r. wyraził zgodę na odbycie wnioskowanego przekwalifikowania zawodowego obejmującego czasowo trzy ostatnie semestry studiów, tj. ósmy, dziewiąty i dziesiąty semestr. Skarżący podkreślił, że studiowanie na kierunku "Prawo", przy odpowiednim zaangażowaniu, może przyczynić się do znalezienia atrakcyjnego zatrudnienia bez jakiejkolwiek potrzeby realizowania innego przekwalifikowania zawodowego. Tym samym studia te wpisują się w cele działalności rekonwersyjnej. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor DSS MON", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 120 ust. 1 i 4 s.w.ż.z., a także § 7 ust. 3 pkt 2 i § 10 ust. 2 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i przeanalizowaniu dokumentów, stwierdził, że niewątpliwie w dacie rozpoczęcia studiów skarżący nie posiadał wymaganej przepisami prawa zgody dowódcy na realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej przekwalifikowania zawodowego na studiach, a ponadto - jak sam wskazał w odwołaniu - rozpoczynając studia w 2016 r., nie znał daty zakończenia służby wojskowej, więc "niemożliwe było uzyskanie zgody dowódcy jednostki na odbycie przekwalifikowania zawodowego na tych studiach." W tej sytuacji Dyrektor WBE prawidłowo nie wyraził zgody na sfinansowanie i refundację semestrów od ósmego do dziesiątego, tj. okresu od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2020 r. Powyższa decyzja Dyrektora DSS MON stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że pozbawiono go możliwości uzyskania pomocy rekonwersyjnej obejmującej trzy ostatnie semestry pięcioletnich studiów prawniczych, bezsprzecznie przygotowujące go do aktywnego funkcjonowania na cywilnym rynku pracy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Limit finansowy rekonwersji nie pozwala na pokrycie kosztów większych niż koszt trzech semestrów. Obecny próg przyznania pomocy rekonwersyjnej na przekwalifikowanie po 15 latach służby wynosi 8.218,50 zł, a całkowity koszt jego kształcenia wynosi 24.000 zł. Rozpoczynając studia cztery lata temu, w 2016 r., skarżący nie zamierzał zwalniać się ze służby wojskowej, a tym samym nie znał daty zakończenia tej służby, która aktualnie trwa już 29 lat. Niemożliwe zatem było uzyskanie zgody dowódcy jednostki na odbycie przekwalifikowania zawodowego w chwili rozpoczęcia pierwszego semestru. Skarżący zaznaczył, iż wnosi o zwrot kosztów szkolenia, na które posiada zgodę dowódcy. Zwrócił też uwagę, że żadna wykładnia przepisów pomocy rekonwersyjnej nie uwzględnia sposobu uzyskania takiej pomocy w ramach szkolenia dziesięcioetapowego, kwotowo znacznie przekraczającego przyznawaną pomoc, jakim są pięcioletnie jednolite studia magisterskie, które wpisują się w cele działalności rekonwersyjnej jako pozwalające mu na zdobycie dodatkowych umiejętności i kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor DSS MON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołał się na wyrok tut. Sądu z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 539/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 120 ust. 3 pkt 2 s.w.ż.z. żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata, udzielanej przez właściwe organy. W myśl art. 120 ust. 3a s.w.ż.z., do zgody, o której mowa w ust. 3, nie stosuje się art. 106 § 2-6 k.p.a. Według art. 120 ust. 4 s.w.ż.z. w ramach pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, do wysokości limitów, mogą być pokrywane koszty: 1) przekwalifikowania zawodowego; 2) przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki; 3) zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia pomoc rekonwersyjna, o której mowa w art. 120 ust. 4 s.w.ż.z., jest udzielana uprawnionym na ich wniosek. Elementy wniosku wymienia ust. 2, a załączniki wniosku (w odniesieniu do żołnierza zawodowego) – ust. 3 § 7 rozporządzenia. Jednym z załączników wniosku jest zgoda dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego (vide § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Przez pojęcie pomocy rekonwersyjnej należy rozumieć ogół przedsięwzięć podejmowanych na rzecz uprawnionych w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (vide § 2 rozporządzenia). Spór między stronami w niniejszej sprowadza się do ustalenia, kiedy skarżący powinien legitymować się zgodą na przekwalifikowanie zawodowe – czy rozpoczynając studia (jak wynika z decyzji organów obu instancji), czy w momencie składania wniosku do dowódcy o wyrażenie zgody na przekwalifikowanie zawodowe (jak utrzymuje skarżący). Zdaniem Sądu, w tym sporze należy przyznać rację skarżącemu. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż skarżący w dniu [...] stycznia 2020 r. uzyskał zgodę KGŻW na realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej - przekwalifikowania zawodowego nauki na jednolitych studiach magisterskich na kierunku prawo, organizowanych przez Społeczną Akademię Nauk w L. w terminie od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2022 r. Studia te skarżący rozpoczął 2 listopada 2016 r., a zważywszy że trwają one pięć lat, to w ww. dacie nie mógł skorzystać z przekwalifikowania zawodowego, którego okres obejmuje - wedle art. 120 ust. 3 pkt 2 s.w.ż.z. - dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Nadto zgoda dowódcy skarżącego odnosiła się do sfinansowana kosztów trzech semestrów studiów (a nie pięciu lat) i została udzielona [...] stycznia 2020 r., czyli przed rozpoczęciem ósmego semestru (semestr ten zaczynał się [...] lutego 2020 r.). Z żadnych przepisów nie wynika, aby w ramach dwuletniego przekwalifikowania zawodowego nie mógł mieścić się jeden lub kilka semestrów studiów, czyli część okresu dłuższego niż dwa lata kształcenia. Zresztą orzekające w tej sprawie organy nie kwestionowały formy przekwalifikowania zawodowego, jaką wybrał skarżący. Brak jest też regulacji, która precyzyjnie określałaby moment wystąpienia o zgodę do dowódcy – z pewnością musi ona być udzielona w dacie złożenia do Dyrektora WBE wniosku o sfinansowanie i refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego, a także przed rozpoczęciem podanego we wniosku okresu przekwalifikowania (w przedmiotowej sprawie były to trzy ostatnie semestry w ramach pięcioletnich studiów). Z treści decyzji Dyrektora WBE i Dyrektora DSS MON można wywnioskować, iż skarżący powinien przed rozpoczęciem studiów (czyli przed dniem [...] listopada 2016 r.) uzyskać zgodę KGŻW na realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej - przekwalifikowania zawodowego nauki obejmującej ósmy, dziewiąty i dziesiąty semestr studiów. Taki pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Skierowany przez skarżącego do organu pierwszej instancji wniosek o sfinansowanie i refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego był konsekwencją zgody udzielonej mu przez KGŻW - zgody, aby to przekwalifikowanie obejmowało określoną część studiów. W chwili rozpoczęcia ósmego semestru nauki skarżący dysponował więc stosowną zgodą dowódcy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły istotną okoliczność faktyczną, jaką jest posiadanie wymaganej przepisami zgody na realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej - przekwalifikowania zawodowego przed rozpoczęciem tego przekwalifikowania. W ten sposób organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 120 ust. 3 pkt 2 s.w.ż.z. i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.