II SA/Wa 1574/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...] , działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), mianował M. C. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia 24 listopada 2010 r. M. C. złożył odwołanie od ww. aktu, domagając się uchylenia aktu mianowania na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej i orzeczenia o mianowaniu go na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wraz z odwołaniem zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. C. z dnia 24 listopada 2010 r. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wskazał między innymi, iż w przypadku M. C. przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika z akt osobowych M. C., w tej dacie zajmował on stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Wobec tego, obowiązkiem organu było mianowanie odwołującego się na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 pow. ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego się stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych M. C. wynika bowiem, że w okresie od dnia [...] listopada 1992 r. do [...] października 1998 r. zajmował stanowisko kierownika zmiany w Urzędzie Celnym [...] . Ponadto, w związku z powstaniem nowych struktur organizacyjnych Izby Celnej [...] i podległych jej urzędów, odwołujący został z dniem [...] maja 2002 r. ponownie powołany na stanowisko kierownika zmiany. Stanowisko to zajmował do czasu likwidacji Oddziału Celnego [...] w Urzędzie Celnym [...] tj. do [...] lipca 2004 r. Organ podał też, że zajmowane przez M. C. stanowisko inspektora celnego, na które został powołany z dniem [...] listopada 1998 r. w związku z likwidacją stanowiska kierownika zmiany, nie wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Odwołujący się, zajmując stanowisko inspektora celnego, miał jedynie przypisane w Karcie Zakresu Obowiązków i Uprawnień wykonywanie min. obowiązków związanych z organizacją pracy zmiany. Organ podał też, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika również, by w okresie późniejszym odwołujący się zajmował stanowisko lub pełnił obowiązki na stanowisku, o którym mowa w art. 223 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Organ stwierdził, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia jednakże od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku odwołujący się nie spełnia. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej wskazał, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje także wykładnia językowa. M. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, wskazując na naruszenie przez organ art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...] . Zarzucił również naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto, zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania (zażalenia), jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania (zażalenia), czego następstwem jest ostateczność decyzji (postanowienia). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości" (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. doręczona została stronie skarżącej w dniu 27 listopada 2009 r., dlatego też 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 11 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. M. C. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. złożył w dniu 27 listopada 2010 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W świetle powyższego należy więc zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała w sprawie terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie, nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu, rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym postanowienia, od którego nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącemu - w trybie art. 58 kpa - terminu do jego wniesienia. Wskazać należy, że M. C. wniosek takowy złożył, jednak Szef Służby Celnej nie rozpoznał go, uznając za zbędny. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 kpa, który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tej materii uznać należy niewątpliwie za błędne. Fakt bowiem niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowej decyzji nie zmienia faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 kpa, oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, czy też postanowienie NSA z 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym postanowienia, od którego nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] , bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że organ ten rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem zgodnie z art. 112 kpa brak taki nie może szkodzić stronie, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcia "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenie terminu. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżąca wniosła o przywrócenie jej terminu i organ był zobligowany wniosek w tym zakresie rozpatrzyć, wydając stosowne postanowienie. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 112 kpa, błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania istotnie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Natomiast twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 kpa. Przepis ten z mocy prawa ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącemu drogę do przywrócenia mu na jego wniosek terminu, który został uchybiony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 kpa. Stwierdzenie zachodzenia przesłanek określonych w art. 156 kpa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku M. C. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności kiedy skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządził i złożył odwołanie. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji wyroku.