II SA/Wa 1577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżonym aktem - procedując na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 2024 r., poz. 915 ze. zm.), zwanej dalej "ustawą o SG" – odmówiono [...] SG rez. A. A., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zwany dalej "ekwiwalentem". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Straży Granicznej (dalej jako "SG") rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z [...] marca 2015 r., - w związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono mu należności przysługujące z tytułu zwolnienia - zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o SG w dacie zwolnienia ze służby i wydanym wówczas na jego podstawie rozporządzeniem - w tym ekwiwalent, - pismem z 4 grudnia 2018 r. Funkcjonariusz wystąpił do organu o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; w uzasadnieniu wskazał, że wypłata ma nastąpić z odsetkami; we wniosku przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. poz. 1202), zwany dalej "Wyrokiem"; orzeczono nim o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustalono nim wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, - pismem z 21 stycznia 2019 r. Funkcjonariusz uzupełnił wniosek; wskazał, że - pomimo niezakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe (Dz.U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560), zwanego dalej "rozporządzeniem o ekwiwalencie" - przyjętych w nim rozwiązań - wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 - nie można interpretować odmiennie niż zakwestionowany analogiczny przelicznik - określony w art. 115a ustawy o Policji, - decyzją z 18 lutego 2019 r. odmówiono Funkcjonariuszowi ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu; następnie zaś organ utrzymał decyzje własna w mocy - orzeczeniem z 8 kwietnia 2019 r. (wobec wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), - w następstwie wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił - wyrokiem z 17 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1249/19) - decyzję oraz ją poprzedzającą zaś Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 29 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 1278/22) - oddalił skargę kasacyjną organu; w uzasadnieniu wyroku odntowano, że - pomiędzy wydaniem decyzji z [...] lutego 2019 r. a datą wyrokowania w sprawie - zmianie uległ stan prawny - wszedł w życie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "Nowelą", - żądanie Funkcjonariusza nie ma oparcia w przepisach prawa i nie może zostać uwzględnione; organ – wobec treści art. 6 K.p.a. - związany jest zasadą orzekania na podstawie i w granicach prawa - na podstawie przepisów, obowiązujących w dacie wydawania decyzji; co do zasady organ jest związany wskazówkami oraz wykładnią prawa zastosowaną przez sąd, który uchylił decyzję organu; niemniej - stosownie do przywołanego wyżej przepisu K.p.a. - powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji, - pomiędzy wydaniem decyzji z [...] lutego oraz z [...] kwietnia 2019 r. (o utrzymaniu w mocy uprzedniej) a datą wyrokowania Sądu w sprawie, uległ zmianie stan prawny; w życie wszedł art. 9 ust. 2 Noweli; znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem stanowi: "Przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r.", - mając to na uwadze - zgodnie z brzmieniem nowego art. 119a ust. 1 ustawy o SG - ekwiwalent oblicza się przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu; przepis ten wszedł w życie 1 października 2020 r.; w cytowanych wyżej przepisach przejściowych Noweli w art. 9 ust. 2 uregulowano sytuację prawną funkcjonariuszy SG, zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie cytowanej zmiany; ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu przed 6 listopada 2018 r. i po tym dniu; przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przysługującego przed 6 listopada 2018 r., oraz od tego dnia; ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 - w brzmieniu przed dniem wejścia w życie Noweli, - w świetle takiego brzmienia komentowanego przepisu, wnioskowane przez Funkcjonariusza ponowne ustalenie wysokości i wypłata ekwiwalentu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, normujących pragmatykę służbową w SG, - ponieważ nie powstała zaległa należność art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie znajduje zastosowania; tym samym nie znajduje uzasadnienia wniosek Funkcjonariusza w zakresie odsetek. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 118 ust. 1 pkt 2 i art 119a ust 1 ustawy o SG w zw. z art. 9 ust. 2 Noweli oraz - § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie, przez niewłaściwą interpretację. Zarzuty skargi szerzej rozwinięto. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji "z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zarzucono w niej, wydanie skażonego aktu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających reguły ustalania wysokości ekwiwalentu należnego funkcjonariuszom za okres przed opublikowaniem Wyroku. Wobec błędnego wyłożenia treści art. 9 ust. 2 Noweli, bezzasadnie należność oceniano wedle reguł § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie, gdy sprzeczność wyrażonych tam reguł z Konstytucją RP potwierdził Wyrok. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie tego bowiem bezpodstawnie odmówiono Funkcjonariuszowi przeliczenia ekwiwalentu i jego wypłaty w większej wysokości. Formułując taką ocenę, Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne sprawy. Postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skierował do Trybunału Konstytucyjnego w analogicznej sprawie, dotyczącej byłych funkcjonariuszy Policji, pytanie prawne (zarejestrowane pod sygn. akt P 7/21 zaś określanego dalej mianem "pytanie prawne") w brzmieniu: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". W stanowisku z 29 marca 2022 r. (nr pisma: PK VIII TK 19.2021), skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 7/21, Prokurator Generalny wyraził następujący pogląd: "[...] art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1610), w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie w sprawach wszczętych w okresie od 6 listopada 2018 r. o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji.". Z kolei w wyjaśnieniach Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 9 czerwca 2022 r. (nr pisma: BAS-WAK-842/21) w związku ze sprawą sygn. akt P 7/21 wniesiono o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wskazano, że - aby pytanie prawne było dopuszczalne - "musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym", zaś dalej: "podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wątpliwości konstytucyjne są rozstrzygane przez inne sądy administracyjne w Polsce w drodze prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonych przepisów. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są decyzje organów Policji, które odmawiają wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Podstawę prawną tych decyzji stanowi zaskarżony art. 9 ust. 1 u.sz.r. Wojewódzkie sądy administracyjne przyjmują, że nie istnieją prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżących pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop." (str. 8). Wskazano, że sądy dokonują stosownej – prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 Noweli bądź problem ujmują w kategorii "wtórnej niekonstytucyjności". Pomijają niekonstytucyjny zapis bez potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przywołując orzecznictwo wskazano również: "wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. [...] składy orzekające przyjmują, że zaskarżone przepisy obarczone są wtórną niekonstytucyjnością". (str. 14). Odnotowano też nie zajęcie w danej kwestii stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zawiesza postępowanie wobec skierowania pytania prawnego. Resumując stwierdzono: "interpretacja zaskarżonych przepisów, a w szczególności zastosowanie wskaźnika 1/21, leży w gestii sądów, w których dyspozycji pozostają takie instrumenty, jak wykładnia w zgodzie z Konstytucją lub odmowa stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej przywróconej przez ustawodawcę po wydaniu wyroku TK (tzw. wtórna niekonstytucyjność). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, aby od oceny przez TK konstytucyjności kwestionowanych przepisów zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA, wtórna niekonstytucyjność stanowi wystarczającą podstawę do odmowy stosowania normy prawnej przez sąd". Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzono postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt P 7/21 - wobec cofnięcie pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Z kolei wyrażona w art. 9 ust. 2 Noweli zasada stosowania reguł uprzednich w kwestii wysokości ekwiwalentu należnego byłym funkcjonariuszom SG za okres do opublikowania Wyroku jest tożsama z wyrażoną w ust. 1 tego artykułu - odnoszącą się do byłych funkcjonariuszy Policji. Powyższe więc uwagi i oceny, wyrażone w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - w kwestii właściwego rozumienia znaczenia art. 9 ust. 1 Noweli - odnoszą się analogicznie do przepisów art. 9 ust. 2 danego aktu. Unormowano w nim bowiem również zasady wypłaty ekwiwalentu za okres, gdy określano je w rozporządzeniu o ekwiwalencie, zaś wyrażone tam zasady należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP w świetle uzasadnienia Wyroku. Stanowisko to podzielił także prawodawca - modyfikując dane reguły - przez wprowadzenie do ustawy o SG art. 119a ust. 1. Wyrażono tam zasadę wypłaty ekwiwalentu za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/21 uposażenia miesięcznego, nie zaś 1/30, jak wynikało to uprzednio z rozporządzenia o ekwiwalencie. Skarżoną decyzją odmówiono Funkcjonariuszowi wypłaty wyrównania ekwiwalentu. W ocenie organu w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje mu prawo w danym zakresie. Świadczenie dotyczyło bowiem okresu przed opublikowaniem Wyroku, zaś ekwiwalent wypłacono w wysokości wynikającej z rozporządzenia o ekwiwalencie. Powyższego poglądu Sąd nie podziela. W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne - termin odejścia Funkcjonariusza ze służby, wypłacenie mu ekwiwalentu wedle uprzednich zasad. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano też brzmienie mających zastosowanie w sprawie regulacji (wcześniej przytoczone). Spór dotyczy właściwego zrekonstruowania treści normatywnej art. 9 ust. 2 Noweli, w kontekście ustalania, czy - w jego myśl - do spraw funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem opublikowania Wyroku znajduje zastosowanie reguła wypłaty ekwiwalentu wedle zasady 1/30 uposażenia miesięcznego - jako rekompensata za dzień niewykorzystanego urlopu (tak: brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie) - bądź też rekompensatę stanowi 1/21 uposażenia - według reguły wprowadzonej Nowelą (tak: nowe brzmienie art. 119a ustawy o SG). Wprawdzie - wobec samego brzmienia art. 9 ust. 2 Noweli – można by wnosić, że wolą prawodawcy było określenie reguły wypłaty ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed opublikowaniem Wyroku, wedle zasady wyrażonej w rozporządzeniu o ekwiwalencie na dzień orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Intencję taką można wywodzić z brzmienia regulacji, gdzie wskazano np. sposób obliczenia ekwiwalentu, gdy dotyczy on roku 2018 - stosunkowo (tak zadanie 3 danego ustępu). Wynikałoby stąd, że - według zamysłu prawodawcy - wysokość należnego ekwiwalentu ma być inna przed i po dniu opublikowania Wyroku. W takiej sytuacji – w myśl przyjętych w orzecznictwie i aprobowanych w doktrynie reguł – nie jest generalnie dopuszczalne dokonywanie wykładni stosownej regulacji nawet, aby zapewnić jej zgodność z regułami konstytucyjnymi. Sąd może natomiast odmówić zastosowania aktu niższego rzędu – np. rangi rozporządzenia. Gdy jednak prawodawca wyraża wolę jednoznacznie, eliminowanie dostrzeżonej sprzeczności przepisu z zasadami Konstytucji RP jest możliwe - co do zasady - wyłącznie przez stosowną ingerencję sądu konstytucyjnego - w myśl art. 188 pkt 1 i w zgodzie z art. 178 ust. 1 tego aktu. Trafnie zwraca na to uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny, konstatując brakiem zgodności z przepisem rangi konstytucyjnej analogicznej regulacji - dotyczącej byłych funkcjonariuszy Policji. W rozpatrywanym przypadku jednak - uwzględniając stanowiska prawodawcy, wyrażone w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2022 r. - sam odnotowuje on sprzeczność analogicznej do analizowanej regulacji art. 9 ust. 1 z regułami Konstytucji RP - w brzmieniu przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej. Dla wyeliminowania tej sprzeczności opowiada się jednocześnie za sięgnięciem do wykładni prokonstytucyjnej (tak: powoływane w jego stanowisku poglądy judykatury). W ocenie Sądu, należy skonstatować w takim przypadku, że nie było faktycznie wolą prawodawcy nadanie normom art. 9 ust. 1 - a więc także analogicznym w ust. 2 - znaczenia, które w istocie skutkowałoby sprzecznością z zasadami konstytucyjnymi. Przy uwzględnieniu reguły trójpodziału władzy, gdzie kompetencje stanowienia prawa przysługują wyłącznie prawodawcy (tak: art. 10 Konstytucji RP), sytuacja taka obliguje Sąd do przyjęcia za właściwe rozumienia regulacji art. 9 ust. 2 Noweli, jako nieprzewidującej stosowania sprzecznej z Konstytucją RP – wyrażonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalencie - reguły naliczania ekwiwalentu, także gdy jest on należny za okres przed opublikowaniem Wyroku. Mimo brzmienia przepisu - wedle stanowiska prawodawcy - nie było bowiem jego wolą nadanie danej regule takiego znaczenia. Sąd musiał mieć też na względzie, że - skoro sam prawodawca wnosił o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w kwestii oceny analogicznej regulacji (art. 9. ust. 1 Noweli), co ostatecznie nastąpiło (z innych zresztą przyczyn) - zabezpieczenie interesów stron przed negatywnymi skutkami niezgodnej z Konstytucją RP regulacji (przy przyjęciu jej rozumienia wedle wykładni językowo-logicznej), nie nastąpi w ramach stosownego postępowania przed sądem konstytucyjnym. Wobec stanowiska prawodawcy, ochrona interesów obywateli – w kontekście uwzględnienia reguł konstytucyjnych - ma być bowiem w danym zakresie realizowana w ramach praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Reasumując, przy właściwym odkodowaniu znaczenia przepisu art. 9 ust. 2 Noweli, także do ekwiwalentu należnego za okres do dnia opublikowania Wyroku, należy stosować – wedle reguł Konstytucji RP - zasady jego określenia ustalone w art. 119a ust. 1 ustawy o SG – równoważnik, jako 1/21 kwoty uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu. Pogląd, co do zasadności takiego rozumienia danej regulacji, jest prezentowany także w aktualnym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 453/24, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze zakreślone ramy materialnoprawne sprawy - w tym właściwą wykładnię, znajdującego w sprawie zastosowanie, art. 9 ust. 2 Noweli wobec art. 119 ust. 1 ustawy o SG - zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Uznano bowiem, jakoby wypłata ekwiwalentu - w wysokości 1/30 uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu - była prawidłowa wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby przed dniem opublikowania Wyroku. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw dla zobowiązania organu do wydania decyzji określonej treści. Orzekając w sprawie będzie on jednak obowiązany uwzględnić ocenę prawną, wyrażoną w mniejszym orzeczeniu.