II SA/Wa 1578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Janusz Walawski, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. Z. działającego jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna P. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą przyznania H. Z. renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka P. Z. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W dniu 23 kwietnia 2008 r. H. Z., złożył do Prezesa ZUS wniosek o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci po ich zmarłej matce. W swoim wniosku skarżący podkreślił trudną sytuację materialną rodziny, wskazując, że na jego utrzymaniu pozostaje dwójka dzieci. Skarżący zaznaczył, że otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci i zasiłek rodzinny na dwoje dzieci, ale dochody te z trudnością pozwalają na bardzo skromne przeżycie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes ZUS odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Ponadto, Prezes ZUS wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, zatem badanie spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności przeprowadza się najpierw w stosunku do osoby zmarłej, a następnie do wnioskodawcy. Tymczasem, według ustaleń Prezesa ZUS, udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe matki dziecka wynoszą 20 lat, 6 miesięcy i 27 dni na 51 lat życia, natomiast w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Nadto, Prezes ZUS stwierdził, że przerwa ta nie była wynikiem szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Odnosząc się do sytuacji materialnej skarżącego Prezes ZUS wyjaśnił, że nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia 14 sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy H. Z. ponownie podniósł, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, dodał również, że matka dziecka w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej (czyli w okresie 11 lat przed powstaniem niezdolności do pracy), nie otrzymała ani jednej propozycji zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu, oprócz argumentów przytoczonych w decyzji z [...] lipca 2008 r., Prezes ZUS wyjaśnił, że status osoby bezrobotnej, jaki przysługiwał matce dziecka, nie jest oceniany jako szczególna okoliczność umożliwiającą uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku. Taką okoliczność mogłyby natomiast stanowić dokumenty wskazujące na aktywne poszukiwanie przez nią pracy, w szczególności odmowa zatrudnienia przez konkretnych pracodawców. W skardze H. Z. zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez przyjęcie, że matka dziecka nie próbowała podejmować zatrudnienia i uznanie, iż nie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Zarzucił nadto przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału. Ponadto, skarżący dołączył do skargi dokument potwierdzający bezowocne poszukiwanie przez matkę dziecka pracy w okresie kwiecień – maj 2005 r. i wyjaśnił, że innych dokumentów nie posiada, ponieważ późniejsze przepisy nie wymagały przedkładania podobnych zaświadczeń ale, pomimo braku dowodów wie, że poszukiwania pracy trwały. Nadto stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przedstawiony dokument, potwierdzający aktywność w poszukiwaniu przez matkę dziecka pracy, obejmuje krótki okres w 2005 r. czyli po 11 latach od zaprzestania pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, działającym również w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez matkę dziecka wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy. Trudna sytuacja materialna skarżącego także nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego strony skarżącej. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.