II SA/Wa 1581/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "Szef CBA" lub "organ"), postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia J. P. (dalej "skarżący") stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2024 r. ze służby w CBA. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r., powołując się na wejście w życie ustawy budżetowej na rok 2024 (Dz.U. 2024 r. poz. 122) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz. 745), dalej "rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r.", skarżący zwrócił się do organu o naliczenie nowego uposażenia na zajmowanym przez niego stanowisku [...] od dnia 1 stycznia 2024 r. oraz przeliczenie według nowej wysokości uposażenia należnej mu odprawy i uposażenia za styczeń i luty 2024 r., a także o dokonanie wypłaty powstałej różnicy. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Szef CBA, powołując się na art. 61a § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572),dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu stawki uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte albowiem decyzja organu, której wydania domaga się skarżący w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zdaniem Szefa CBA funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Organ podał, że wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Szef CBA powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 382/11-...)". Dalej organ zauważył, że argumentując powyższe Sąd zważył, iż "(...) Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.". Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 9 ust 1. pkt.3 lit a i art 40 ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 w zw. art 2 pkt.2, art 5, pkt d, art. 6, art. 8 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692) w zw. z § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r., wydanego w celu realizacji zapisów ustawy budżetowej, poprzez zaniechanie ustalenia (nieustalenie) 20% wzrostu uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2024 r., pomimo tego, że taki obowiązek ustawowy wynika z ww. aktów prawnych dotyczących wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili czynnie służbę dnia 1 stycznia 2024 roku. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powodujące błędne ustalenie przyczyn odmówienia wszczęcia postępowania; 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 a k.p.a., poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., w tym zasady praworządności, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie ustalenie nowej stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA wynika ze stosunku służbowego, a nie z delegacji ustawowej kształtującej obowiązek Szefa CBA do ustalenia skarżącemu od dnia 1 stycznia 2024 r. nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość 20 %, co wynika z ustawy budżetowej na rok 2024 r., ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw oraz wydanego w celu realizacji ww. ustawy rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r.; 5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o 20% od dnia 1 stycznia 2024 r., w aspekcie obowiązkowego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia, naruszającego nie tylko zaufanie obywatela do władzy publicznej, ale również zasadę bezstronności i równego traktowania, odmawiającego skarżącemu wydania decyzji ustalającej nową wysokość jego uposażenia zasadniczego, zgodnie w ww. ustawą budżetową, w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze CBA pełniący w dniu 1 stycznia 2024 r. służbę taki wzrost uposażenia zasadniczego zgodnie z regulacjami ustawy budżetowej otrzymali. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że działania organu są niedopuszczalne i jako niezgodne z prawem nieważne. Skarżący podniósł, że ustalenie nowego uposażenia zasadniczego wyższego o 20 % od dnia 1 stycznia 2024 r. jest obowiązkiem ustawowym Szefa CBA, którego nie może zignorować dla celów własnej polityki kadrowej, która akurat w tym stanie prawnym i faktycznym jest ograniczona do wykonania ścisłe określonych zapisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ podniósł, że w świetle art. 52 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 184), dalej "ustawą o CBA", mianowanie na stanowisko służbowe w CBA jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc tak jak w innych służbach mundurowych jest Jednostronnym, władczym działaniem organu administracyjnego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie oraz orzecznictwie organ wskazał, że akt mianowania posiada wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Rozstrzyga on sprawę indywidualną, polegającą na zawiązaniu pomiędzy osobą fizyczną a organem administracji publicznej stosunku służbowego. Akt ten jest skierowany do podmiotu spoza administracji publicznej, którym jest osoba fizyczna wyrażająca wolę wstąpienia do służby. Organ administracji w jednostronny sposób kształtuje prawa i obowiązki funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie co do treści aktu mianowania jest pozostawione woli organu administracji, jakim jest przełożony, a funkcjonariusz nie może "negocjować" treści tego dokumentu prawnego. Jak każda decyzja administracyjna, akt mianowania powinien zawierać określone w art. 107 § 1 k.p.a. obligatoryjne elementy decyzji. Konsensusu stron wymaga więc jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Szef CBA zauważył, że zgodnie art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, organem właściwym do przyjmowania do służby jest Szef CBA, który uprawniony jest również do mianowania funkcjonariuszy na określone stanowiska służbowe. Jak stanowi przepis § 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), dalej "rozporządzenie z dnia 27 września 2006 r.", do spraw osobowych załatwianych w drodze decyzji należą również sprawy z zakresu przyznania, podwyższenia lub obniżenia uposażenia zasadniczego lub premii. Rozstrzygnięcie w przedmiocie podwyższenia uposażenia zasadniczego - podobnie jak wyżej wskazana decyzja w sprawie przyjęcia do służby - należy do decyzji o charakterze uznaniowym, w odniesieniu do której, funkcjonariusz nie może prowadzić rokowań i uzgadniać jej treści. Zdaniem organu w szczególności, nie można podzielić poglądu skarżącego, że wejście w życie rozporządzenia zmieniającego wysokość stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy, obligowało Szefa CBA do ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w kwocie o 20% wyższej, niż w wydanej przez organ decyzji. Organ zauważył, że rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r. weszło w życie w dniu 1 czerwca 2024 r., stanowiąc, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 r. (§ 2 rozporządzenia). W dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia skarżący nie był już funkcjonariuszem i nie pozostawał w stosunku służbowym, natomiast na dzień 1 stycznia 2024 r. zajmował stanowisko [...] ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł (przy widełkach obejmujących na tym stanowisku zakres kwot: od [...] zł do [...] zł). Zgodnie z nową tabelą stawek, uwzględniającą 20% wzrost wynagrodzeń, górna granica wynagrodzenia na tym stanowisku została podwyższona do kwoty [...] zł. Zatem skoro dotychczasowa kwota przyznana skarżącemu w wysokości [...] zł mieściła się w granicach nowej stawki uposażenia, to brak jest podstaw do uznania, że Szef CBA był zobowiązany do wydania decyzji określającej nową wysokość uposażenia funkcjonariusza. Nawiązując do orzecznictwa Szef CBA wyjaśnił, że przepisy ustawy o CBA, jak i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, określają bowiem jedynie warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko służbowe oraz przyznanie lub podwyższenie uposażenia, a nie przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie, czy też zmianę składników wynagrodzenia. W ocenie organu z treści wskazanych w skardze przepisów nie można w żaden sposób wyprowadzać wniosku, że obligowały one Szefa CBA do podwyższenia skarżącemu stawki uposażenia zasadniczego w oczekiwanej przez niego wysokości. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2024 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich odnoszącego się do braku podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA zgodnie z założeniami ustawy budżetowej na 2024 r., skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz stanowiska Szefa CBA skierowanego do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji na etapie prac nad projektem rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. Zdaniem skarżącego przedmiotowe pisma wskazują, że argumenty przedstawione przez Szefa CBA w odpowiedzi na skargę są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego skarżącego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego. Skarżący upatruje źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r., który to przepis stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżący składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się również na rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., którym znowelizowano rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 października 2010 r." Zauważyć należy, że w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego", stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Na mocy § 1 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. w rozporządzeniu z 6 października 2010 r., zmieniony został wskazany wyżej załącznik. Zmiana ta polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Podnieść należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Warto w tym miejscu przywołać fragment stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich na temat uposażenia funkcjonariuszy CBA, zawartego w przedłożonym przez skarżącego do akt wystąpieniu z dnia [...] sierpnia 2024 r. (nr [...]), które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Pogląd, ten został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12. W wystąpieniu tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że "(...) w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska, podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym"." Sąd nie podziela jednak poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. oraz art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak już podniesiono wyżej, rozporządzenie to zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, a podwyższenie uposażenia pozostawione w dalszym ciągu jest uznaniu organu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] (LEX nr [...]) wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania." Przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Ponadto przyjęte w rozporządzeniu z dnia 6 października 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi wskazywany przez skarżącego "automatyzm" polegający na konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%., w związku z nowelizacją tego rozporządzenia na podstawie rozporządzenia z 16 maja 2024 r. Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4). Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r., sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r., sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Zatem ww. rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych. Z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień złożenia wniosku, tj. na [...] czerwca 2024 r., nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]). Na dzień składania wniosku skarżącego nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (byłego funkcjonariusza CBA) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21; orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Skarżący nie mógł zatem domagać się "podniesienia" uposażenia za wskazany okres. W sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej), albowiem żądanie wniosku nie dotyczyło sprawy osobowej, tj. podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje treść pisma Szefa CBA z dnia [...] marca 2024 r. Pismo to zostało sporządzone w toku prac legislacyjnych, którego efektem jest rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r. Zawiera one stanowisko organów wyrażone w toku prac nad projektem rozporządzenia nowelizującego. Pismo to nie stanowi ani źródła prawa, ani też nie może być źródłem wykładni autentycznej zapisów rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. Nie można bowiem uznać, że zawiera ono wypowiedź prawodawcy na temat obowiązującego prawa. Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2024 r. w drodze decyzji. Funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Skarżący nie mógł się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem "inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.