II SA/Wa 1582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Policji – uchyla zaskarżoną decyzję, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] marca 2009 r. Prokurator Rejonowy w P. przedstawił [...] A. S. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. oraz z art. 235 k.k. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, Zarząd Wojewódzki [....] Policjantów Komendy Głównej Policji wyraził pozytywną opinię w przedmiocie jego zwolnienia. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, z dniem [...] stycznia 2010 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego zarzucając, że sąd pierwszej instancji dokonał zmiany kwalifikacji prawnej czynu z art. 235 k.k. na art. 13 k.k. w zw. z art. 235 k.k. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [....] marca 2010 r. sygn. akt [...], skarżący został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i za powyższe skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres lat dwóch i zastosowano wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Wyrok ten wpłynął do organu w dniu [...] marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w Policji i orzekł, że z uwagi na nadanie powyższemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zwolnienie ze służby w Policji nastąpiło w dniu [...] lutego 2010 r., to jest w terminie wynikającym z doręczenia stronie decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i niemożliwe jest pozostawienie jego w służbie. Wskazana norma ma charakter fakultatywny i dlatego jej stosowanie pozostawiono uznaniu administracyjnemu przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Przepisy ustawy o Policji nie zawierają katalogu przestępstw, których popełnienie umożliwia pozostawienie policjanta w służbie, wobec czego w każdej sprawie obowiązkiem organu jest ustalenie, czy całokształt okoliczności popełnienia przestępstwa usprawiedliwia wniosek, że dalsze pozostawienie policjanta w służbie jest niemożliwe. W ocenie organu także oczywistość ma miejsce wtedy, gdy nienasuwający wątpliwości stan faktyczny pozwala na pewne stwierdzenie, iż policjant dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa, a jego wprowadzenie podyktowane było troską o autorytet Policji. Możliwość zastosowania sankcji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji uzasadniona jest społeczną rolą Policji, charakterem powierzonych zadań i kompetencji oraz związanym z działalnością tej formacji publicznym zaufaniem. Organ przypomniał, że przesłankami wskazanymi przez organ pierwszej instancji do skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji było popełnienie czynów o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 oraz art. 235 Kodeksu karnego. Dalej zaś wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. Wydział Karny z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] A. S. został uznany winnym czynu stanowiącego przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. i skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności, której wykonanie warunkowo zawieszono na okres próby lat dwóch, a także zastosowano wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w komunikacji lądowej przez okres jednego roku, zaś uniewinniono go od zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 235 k.k. W ocenie organu taki stan sprawy powoduje, że odpadła jedna z przesłanek przyjętych przez organ pierwszej instancji do zwolnienia A. S. ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Jednak w ocenie organu odwoławczego nie może to stanowić podstawy do uchylenia rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem w pełni uzasadnia go fakt popełnienia czynu o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., jego oczywistość i charakter, uniemożliwiający pozostanie w służbie. Podkreślił, że zachowanie policjanta wykazało niefrasobliwość i lekceważący stosunek do prawa, przejawiający się kierowaniem samochodem osobowym w stanie nietrzeźwym i nie bez znaczenia pozostaje również jego zachowanie po spowodowaniu kolizji drogowej. W międzyczasie, bo w dniu [...] marca 2010 r., skarżący wystąpił z wnioskiem, uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2010 r., o wznowienie postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby i uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. bowiem został on uniewinniony od popełnienia przestępstwa z art. 235 k.k., a fakt ten stanowił jedną z przesłanek wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że uniewinnienie skarżącego od popełnienia czynu z art. 235 k.k., przy uznaniu go winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., nie może stanowić podstawy uzasadniającej uchylenie decyzji, bowiem fakt dopuszczenia się tego ostatniego czynu, a zatem oczywistość i jego charakter, uniemożliwia pozostawienie go w służbie, zaś w dalszej części powołał się na argumentację zawartą w tej decyzji. W dalszej części wskazał na treść art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie zawieszał postępowania w przedmiotowej kwestii i nie uzależniał swojej decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zaś w treści swojej decyzji uwzględnił prawomocny już wyrok. We wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że nieodłącznym warunkiem zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy jest uzyskanie opinii związków zawodowych, zaś owa opinia została wydana przy uwzględnieniu popełnienia przestępstwa również z art. 235 k.k. i "z całą pewnością związki zawodowe wydałyby inną opinię, wiedząc że moje zachowanie nie wyczerpuje znamion przestępstwa w art. 235 k.k.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu powołał się na argumenty w niej zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i rozkazu personalnego Komendanta Główne Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], jak również orzeczenie o niewykonalności zaskarżonych decyzji. Powyższym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nierzetelne przeprowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby poprzez nieuwzględnienie wszystkich faktów związanych z tą sprawą i przedstawienie związkom zawodowym w celu wydania opinii nieprawdziwych faktów co do dokonania przez niego przestępstwa określonego w art. 235 k.k. Natomiast w uzasadnieniu powołał się na argumentację zawartą już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 949/10, oddalono skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji i przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy był działający z upoważnienia organu [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.